2 MODERNIZACION DEL ESTADO.doc

7/21/2019 2 MODERNIZACION DEL ESTADO.doc

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Escuela Superior de Administración Pública

Diplomado en Gerencia Pública

Módulo Modernización del Estado

(Libro de texto)

Autor:

astulo Morales Pa!ares

Pro"esor de la Escuela Superior de Administración Pública

#o$ot%& D''& olombia& Marzo *



MODERNIZACION

DEL ESTADO



' MA+, ,-EP./AL



La presente parte contiene dos desarrollos conceptuales de carácter introductoria: el significado y diferenciación de los conceptos de Estado,administración pública y gestión pública con el objeto de diferenciar entremodernización del Estado, de la administración pública y de la gestión pública;

así como entre modernización política, económica y administrativa y entremodernización institucional, organizacional y gerencial

!E"#$#L#%&'

En esta (arte trabajamos bajo la modalidad del 'utoaprendizaje, para )acer una introducción al desarrollo del módulo

#*+E"&#- %E.E/'LE-

0omprender los significados y los conceptos de modernización del Estado, de laadministración pública y la gestión pública, como un marco conceptual para entender las tendencias y desarrollos de los procesos de modernización en 0olombia

E-(E0&1&0#-

• $iferenciar y comprender el significado de los t2rminos y los conceptos deEstado, administración pública y gestión pública

• $iferenciar y proponer un marco conceptual para interpretar la

modernización del Estado, de la administración pública y la gestión públicaen una triple dimensión:• !odernización del Estado, de la administración pública y la gestión

pública• !odernización económica, política y administrativa del Estado• !odernización institucional, organizacional y gerencial

' 0' ES.AD,& ADM1-1S.+A1,- P2#L1A 3 GES.1,- P2#L1A: ELP+,#LEMA DE LA ,+GA-14A15- ADM1-1S.+A.16A DEL SE.,+P2#L1,'

Los t2rminos Estado, administración y gestión públicas son polis2micos ypluridisciplinarios y como e3presiones abarcan desde posiciones ideológicas,confusiones semánticas, )asta distintas e3plicaciones provenientes de sus diversasformas de organización y funcionamiento en los diferentes regímenes políticos ysistemas de gobierno "odo ello )ace necesario un intento de precisión ling4ístico,disciplinar y conceptual mínima de los tres t2rminos0

(or lo tanto y con el objeto de alcanzar una definición, nuestro proceso desíntesis partirá de la definición común y general, incluida la de los diccionarios,

5

Lo asumo de Cástulo Morales Payares (1999): La modernización del Estado, la administración y la gestión p!licaen Colom!ia" 199#$199%" &n análisis de pol'tica p!lica" esis de Mag'ster en dministración P!lica" *ogotá,+acultad de Posgrados de la EP"



pasando por algunas referencias conceptuales básicas propuestas en distintasvisiones disciplinarias y de autores temáticamente relevantes, para proponer tres visiones del entendimiento del Estado: como sistema y como institución

EL S1G-171AD, DEL .8+M1-, ES.AD,'

El t2rmino Estado es originario del mundo moderno -in embargo, desde elorigen mismo de la civilización clásica se )a venido identificando, describiendode distintas manera y se le )a se6alado como la forma suprema deorganización de la sociedad Esto lo encontramos manifiesto en el siguientete3to de un reconocido y recientemente fallecido profesor colombiano 7.aranjo,5889, 9<:

=En efecto, del Estado podrían citarse tantas definiciones cuantos autores )an estudiado elente En la mayor parte de ellas se encontrarán coincidencias en cuanto se refiere a los

elementos >ue lo constituyen (or el contrario, la diversidad de enfo>ue en cuanto a sunaturaleza o finalidad, es notoria (L'"#. lo concibió como un ente ideal; '/&-"#"ELE-como una sociedad perfecta; ?E%EL, -'&%.@ y los romanticistas como un ente ideal;/#A--E'A como la asociación política libremente fundada por los participantes del contratosocial; B'.", como reunión de )ombres >ue viven bajo leyes jurídicas; BEL-E. lo identificacomo una ordenación de la conducta )umana; 0'//E $E !'L*E/% como un conjunto deelementos )eterog2neos; $A%A&" lo define como una agrupación )umana fijada sobre unterritorio determinado, donde los más fuertes se imponen sobre los más d2biles; *A/$E'A,como titular abstracto y permanente del poder, cuyos gobernantes no son sino agentes deejercicios esencialmente pasajeros; E-!E&. como la personificación jurídica de la .ación;1&-0?*'0? como una situación de la convivencia )umana más elevada (ara ?'/#L$ +L'"-B&, el Estado constituye una sociedad de )ombres unidos por el deseo de enri>uecer lavida colectiva $EL E00?&# lo define como la unidad de un sistema jurídico >ue tiene en sí

mismo el propio centro autónomo y >ue está, en consecuencia, provisto de la suprema cualidadde persona en sentido jurídico (ara !'/C es un instrumento de dominación de clases; paralos anar>uistas, en fin, es un obstáculo para la vida y la libertad del )ombre *'BA.&. decía>ue el Estado es un inmenso cementerio donde vienen a enterrarse todas las manifestacionesde la vida individual LE.&., por su parte, sostuvo >ue a)í donde comienza el estado termina lalibertad !A--#L&.&, por el contrario, en el otro e3tremo, afirmaba >ue el Estado es el absolutodelante del cual los individuos y los grupos no son sino lo relativoD

La apro3imación semántica es tan ine3acta >ue se confundenpermanentemente los t2rminos Estado, gobierno, administración pública, país ynación $e )ec)o, un diccionario elemental define ambiguamente al Estadocomo =grupo de territorios autónomos >ue forman una .aciónD, como =%obiernoo administración superiorD, como =forma de gobiernoD y como el =común de los)abitantes de un paísD 7Larousse $iccionario básico de la lengua espa6ola,588<

.o lejos de ambig4edades, contradicciones, semejanzas y diferencias, comoocurre en el lenguaje común, el desarrollo del concepto muestra una diversidadde definiciones entre las disciplinas sociales y en los tratadistas temáticamenterelevantes El desarrollo disciplinar no muestra una clara tendencia alconsenso, como es tradicional en las ciencias sociales, sobre todo en unacategoría >ue es objeto de estudio de todas las disciplinas >ue las conforman

2 -i.erencias /ue por no ser o!0eto del presente documento no desarrollaremos y serán o!0eto de

autoaprendiza0e"



(ara los sociólogos clásicos como Feber =el Estado es a>uella comunidad)umana >ue dentro de un territorio aspira con 23ito al monopolio legitimo de laviolenciaD 7Feber, 58GH, p 989; en -otelo, 588, p IG< (ara los abogadosconstitucionalistas =el Estado es la sociedad política y jurídicamente

organizada, con la autoridad suficiente para imponer un orden jurídico dentrode su propio territorio y para )acer respetar su personalidad ante el conciertointernacionalD 7.aranjo, 5889< (ara los economistas el Estado es el conjuntode instituciones complementarias a la organización dada a la sociedad por elmercado 71isc)er, $ornbusc) y -c)malense, 58H8< (ara algunos politólogosanglosajones el Estado es fundamentalmente la organización política >uecumple funciones de órgano de síntesis, control y mando >ue permite ladirección o autodirección de la sociedad 7$eutsc), sf<

El mayor 2nfasis en las distintas disciplinas es considerar al Estado como unaorganización, ya sea social, política, económica, o administrativa, diversos

autores así lo confirman En el te3to de $erec)o 0onstitucional del profesor $iego @ounes tambi2n se nos recuerda esa definición: =-egún '$#L1#(#-'$', el Estado es =una organización social constituida en un territoriopropio, con fuerza para mantenerse en 2l e imponer dentro de 2l un poder supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por a>uel elemento social>ue en cada momento asume la mayor fuerza políticaD 70itado sin referenciapor @ounes, 588I< En un !anual de 0iencia (olítica se define al Estado comouna organización política >ue ejerce un poder soberano sobre una poblaciónespecífica en un territorio bien delimitado 7(astor, 5889< Esto posiblementeocurre por>ue se considera >ue el Estado es definido como una organización jurídica, política y social y se e3presa a trav2s de sus organizacionesadministrativas

1inalmente, no es posible terminar esta síntesis sin llamar la atención sobre lamanera como el Estado )a sido interpretado, sin recordar >ue el Estado no sóloes una realidad política, económica o social, es tambi2n una idea 9 =$esde elpunto de vista de la filosofía )egeliana, el estado cristaliza el último momentode la evolución del espíritu El Estado es la manifestación de la eticidadabsoluta y, en esta su dimensión moral, es el núcleo sobre el >ue se articula laplena emancipación )umanaD 70otarelo, 588J:5<

0omo >uiera >ue este no es un curso de "eoría del Estado, no desarrollamosde manera prolija todas las perspectivas y definiciones sobre el Estado (or lotanto se re>uiere una síntesis conceptual básica >ue nos permite entender posteriormente la modernización del Estado (ara ello consideramos >ue tresmarcos conceptuales son básicos para entender el Estado: como sistema,como relación social y como institución El primero para >ue el participantepueda interpretar y abstraer la compleja interacción dinámica entre lasdimensiones de la sociedad y las dimensiones del Estado @ el segundo, para>ue comprenda la naturaleza del Estado en el capitalismo @, la tercera, para

3

Ello eplica por/ue el Estado, y por lo tanto los proyectos modernizadores /ue se o.recen en torno de 2l, son

proyectos ideales o discursos de de!er ser, /ue se o.recen como alternati3a pol'tica, partidista y gu!ernati3a a lassociedades o a los electores"



>ue pueda entender las distintas reglas y articulaciones en >ue el Estado seencuentra inmerso en la sociedad contemporánea

EL ES.AD, ,M, S1S.EMA: LA 1-.E+A15- D1-AM1A E-.+E ELES.AD, 3 LA S,1EDAD'

El concepto de sistema no es propuesto como =un conjunto de partesinterrelacionadas e interdependientesD o como =un conjunto de elementos >uemantienen determinadas relaciones entre síD 7Lu)mann, sf< El concepto desistema es una categoría analítica e interpretativa para la comprensión dediversos fenómenos naturales, )umanos o sociales *ajo su aplicación sepodría pensar >ue ciertos fenómenos se podrían entender como sistemas:

biológicos, )umanos y sociales En consecuencia fenómenos como laspersonas, la organización, la sociedad, el Estado y sus interrelaciones podríanentenderse bajo la categoría y el análisis de los sistemas

Los elementos >ue caracterizan un sistema, y para efectos de interpretacióndel Estado;, son:

• El sistema )ace parte y está integrado a un entorno, >ue le establecelímites y restricciones, puede tambi2n ser un sistema mayor del cual )aceparte el sistema objetivo

• El -istema está conformado por partes o componentes, lo >ue permitediferenciar entre el sistema, los subsistemas y sus elementos y lainterrelación dinámica entre ellos

• El sistema es autorreferente, ello es el sistema puede establecer relaciones consigo mismo a trav2s de la interrelación dinámica entre suspartes o componentes

• El sistema tiene una regulación y un gobierno, es decir tiene pautasrepetitivas, reglas de comportamiento y un mecanismo de dirección

• Los sistemas tienen mecanismos de adaptación, >ue les permiteadecuarse a nuevas condiciones del entorno y de sus elementos, con elobjeto de evitar su desaparición

El enfo>ue de sistemas fue una alternativa para interpretación de losfenómenos de la sociedad y para el estudio de las organizaciones -inembargo, podemos sintetizar un marco breve de comprensión de la sociedad yel Estado desde esta perspectiva

9 4os2 Luis 5L EP678 (199): L'mites del Estado" Limites del mercado" Ensayos so!re econom'a pol'tica del

Estado" M2ico, 67P"G 6dem

-e!emos insistir /ue utilizamos el en.o/ue de sistemas por /ue nos permite claridad, s'ntesis y a!stracción en la

comprensión de la articulación de los .enómenos de estructuración y .uncionamiento de la sociedad y el Estado y laadministración p!lica, con el o!0eto de di.erenciar (ociedad, Estado y administración p!lica), y a la 3ez

comprender la necesidad de integrar la comple0a acción del sector p!lico" Este en.o/ue, al considerar a laociedad y al Estado como sistema, podr'a conlle3ar a interpretar los cam!ios como a0ustes entre sus dimensionesy relaciones" in em!argo, el aspecto más di.undido de este en.o/ue deri3o en una interpretación automática de



(odríamos entender la sociedad como un sistema conformado por cuatrosubsistemas básicos: político, económico, social y cultural La sociedad es unatotalidad dinámica, )istórica y concreta, y los subsistemas podemosentenderlas como dimensiones de la misma .inguna de las dimensiones esdeterminante sobre las otras, se intererrelacionan entre sí, se pueden entender

de forma autorreferencial, con autonomía relativa, pero no pueden interpretarsecon autonomía absoluta como si e3istiera lo social como ajeno a lo económicoo lo político 7Ladrón de %uevara, 5885<

En la dimensión económica se articulan los procesos y mecanismos deproducción, distribución, intercambio y consumo y se estructura comosubsistema en el mercado En la dimensión política se articulan los procesos ymecanismos de constitución, interpretación, legitimación y comunicación yluc)a por el poder y se estructura como subsistema político En la dimensiónsocial se e3presan los procesos y mecanismos de individualización,socialización, agrupamiento y estratificación de sectores de la población,

estructurándose un subsistema social En la dimensión cultural, se e3presan yarticulan los usos, costumbres, creencias, normas, valores e ideologías >ueestructuran un sistema colectivo de significados simbólicos >ue estructuran losprocesos y mecanismos económicos, políticos y sociales Esa sociedad,re>uiere una estructura y mecanismos de gobierno y dirección >ue la lleve alcumplimiento de sus objetivos y metas sist2micas e intrasist2micas Esaestructura es el Estado, lo >ue lo convierte en una parte esencial de un nuevosistema >ue denominaremos EstadoKsociedad

El Estado se convierte así en una estructura de síntesis, control y mando de lasociedad Ello es, refleja la sociedad, la gobierna y la controla para elcumplimiento de sus logros (ara ello, re>uiere de estructuras y mecanismosde dominación, de dirección y de regulación Las estructuras y mecanismos dedominación son las gubernativas, las de dirección son las administrativas y lasde regulación son las normativas En consecuencia, el Estado ad>uiere unaforma y se e3presa a trav2s de una estructura normativa, gubernativa yadministrativa: es un Estado de derec)o, gubernativo y administrativo

La intererelación entre el Estado y la sociedad se da a trav2s de esa estructurade normas, de gobierno y de administración, esa estructura es laadministración pública Es decir, el estado es un subsistema de normas y

regulaciones y la administración pública es un subsistema de gobierno yadministración En consecuencia, el sistema EstadoKadministración públicaKsociedad es una estructura y mecanismos de interacción compleja >ue seespecífica en siete dimensiones básicas: jurídica, gubernativa, administrativa,política, social, económica y cultural Los procesos adaptativos del sistemare>uieren transformaciones particulares o integrales en sus siete dimensiones-in embargo, para el último caso, en el tiempo la afectación es )olística

En este enfoque la modernización del Estado podría entenderse como el proceso de transformación integral del sistema Estado-administración pública-sociedad o como la transformación integral de los subsistemas

esos cam!ios y en el desconocimiento de las trans.ormaciones por .uera de los mecanismos del entorno y delsistema, desconoci2ndose un papel rele3ante de las instituciones y de los actores en sus trans.ormaciones"



económico, político, social, cultural, normativo, gubernativo y administrativo de ese mismo sistema'

EL ES.AD, ,M, +ELA1,- S,1AL'

El considerar el Estado como una relación social e3presa un avance en lacomprensión y entendimiento del funcionamiento del Estado capitalistacontemporáneo, incluso entenderemos por>ue se interpreta como unaorganización política y social, por cuanto se lo define 7!edellín, 588<:

=cómo una relación social de orden superior >ue por su naturaleza engloba unconjunto de relaciones de diverso orden 7política, economía, ideología< >ue seconcreta materialmente en el aparato estatal, bajo un sistema objetivo deinstituciones inter e intradependientes >ue, en apariencia, se e3presa como una

unidad interna particular de naturaleza neutra (ero, en esencia, da cuenta deuna forma específica 7de naturaleza constitutiva de las relaciones< de ladominación política, económica y social de unos individuos y grupos de estossobre otros 7<La concreción material del Estado como relación social en laforma de aparato estatal, impone dos condiciones básicas En primer lugar, elEstado necesita de una instancia >ue le confiera identidad e incorpore losprincipios, tradiciones y valores >ue fundamentan una particular manera deproducción y reproducción del entramado social en una determinada sociedad@ en segundo lugar, el Estado re>uiere >ue las relaciones >ue se entretejen entorno suyo tengan un carácter orgánico, de manera >ue no sólo seanreconocidas por los distintos sujetos políticos, económicos y sociales, sino >ue

además sean incorporados como parte esencial de la vida en sociedad7<Esa instancia es el r2gimen políticoD

El r2gimen político se convierte en la instancia a trav2s de la cual el Estado sedesdobla y e3presa bajo la forma material de aparato estatal y a trav2s de lacual las relaciones de dominación se desdoblan y e3presan bajo la formaunificadora de relaciones de poder político institucionalizado =!ásorgánicamente, pone de manifiesto la dinámica específica como se interiorizanlas formas universales de la dominación política, económica y social en unaformación social determinadaD7!edellín, 588<

El aparato estatal se e3presa como un sistema de dominación política yadministrativa7%uerrero, 58J8, 9<, se presenta bajo la forma de sistema deorganización gubernamental a trav2s del cual el Estado se e3presa en elr2gimen político y se organiza administrativamente, sistema de dominación ydirección al >ue nos dedicaremos cuando desarrollemos el aparte de laadministración pública

El profesor *runet< , nos lo sintetiza de la siguiente forma:

=El específico modo de la actividad organizadora del Estado, las formas administrativas, sedesprende de la peculiar determinación de los fines y poderes del Estado en formas políticas y

J +erran *&7E (19%;): Econom'a pol'tica de la administración p!lica" Cuadernos de Econom'a 7o" 1#" Las citas

están en las páginas ;< y %#, respecti3amente"



jurídicas por las relaciones de producción Los órganos y formas administrativas son el modocomo el estado subviene a la sostenida actividad pública organizadora >ue re>uiere la sociedadcivil y >ue determinan las relaciones de producción capitalitas Las formas administrativas sonformas necesarias de la actividad organizadora del Estado y se desprenden de la especificidad y formas del Estado, de la naturaleza y carácter de la actividad pública (or su actividadorganizadora y formas políticas, jurídicas y administrativas, el Estado aparece como

determinante de la sociedad Las formas y la actividad públicas )acen aparecer a la sociedadcivil como subsidiaria del Estado político La actividad organizadora y las formas administrativaspropias del Estado a6aden mediaciones en la determinación del Estado por las relaciones deproducción &nversamente, y a semejanza, de las formas políticas y jurídicas, los fines, mediosy modos administrativos a6aden inmediatez y especificidad a la actuación del EstadoD

=7<La 'dministración (ública es la forma como el Estado capitalista parece organizarse yorganizar, cuando en realidad las relaciones de producción capitalistas organizan al Estadocapitalistas en 'dministraciones (úblicas En lugar de ser determinantes, el Estado y las 'dministraciones (úblicas están determinados En lugar de ser, como parecen, determinantesde las relaciones sociales, el Estado capitalista y las formas a las cuales se sintetizan susespecíficos fines y capacidades, medios y modos, las 'dministraciones (úblicas estánesencialmente determinados por las relaciones sociales de producción capitalistas 7<D

=7< las relaciones de producción capitalistas, las formas productivas esenciales al capitalismo,constituyen, organizan y desarrollan la sociedad civil y el Estado político 0omo el conjunto dela formación económicoKsocial, el estado se )alla determinado por las relaciones deproducción El fin y el poder del Estado moderno, político, son el fin y el poder de la sociedadcapitalista, civil El contenido, el fin del fin político, es necesidad de la sociedad civil, y su formapolítica una necesidad de la forma económica y de la abstracta autonomía de las relaciones deproducción capitalistasD

La modernización del Estado, en esta perspectiva, es realmente unaadecuación de las formas administrativas, organizativas y de gestióndiríamos hoy, a las necesidades de la estructura económica y su

consistencia con las relaciones de producción capitalista.

EL ES.AD, ,M, 1-S.1./15-: DE ,-=/-., DE E-.1DADES A,-=/-.,S DE +EGLAS DE =/EG,'

El t2rmino institución se )a utilizado por lo menos de tres formas: comoentidad, como roles y como conjunto normas La primera visión provino de lo>ue se denominó como el institucionalismo, o primer institucionalismo, visión dela sociología política europea ' finales del siglo pasado se estudiaba la política

a trav2s de los entes >ue la )acían -u m2todo era el estudio de los principalesentes 7instituciones< como el parlamento, el gobierno, los partidos políticos,entre otras variables Estas instituciones tenían la intención de permitir laconvivencia y luc)a civilizada por el poder Los entes eran los encargados decrear los valores adecuados para la convivencia política Las institucionescreaban las reglas, ello es las organizaciones estatales creaban las reglas de juego para su propio funcionamiento y el funcionamiento de la sociedad

La segunda visión, complementaria de la anterior, provino de la sociologíanorteamericana en la cual por instituciones se interpretaba fundamentalmenteun conjunto de roles >ue desarrollaban ciertos grupos )umanos o sociales,

como la familia, la iglesia y la escuela, lo >ue permitía la creación de los valoresadecuados para convivir en sociedad Eran pautas de comportamiento >ue



)acían parte de los procesos de socialización primaria y secundaria Estosgrupos o colectividades eran lo encargados de crear los valores adecuadospara la convivencia social Los grupos creaban las reglas de juego para elfuncionamiento de la sociedad y de los individuos

La tercera visión 7conocida como el neoinstitucionalismo< entiende lasinstituciones como reglas de juego para el desempe6o de los individuos, de losgrupos y de las organizaciones 7los entes< Estas instituciones 7reglas de juego<pueden ser formales o informarles e internas o e3ternasH

Las instituciones formales son a>uellas e3plicitadas en una norma escrita oformalizada mediante cual>uier tipo de estatuto o reglamento Las informalesson a>uellas normas consuetudinarias, culturales o simbólicas >ue determinanpautas de comportamiento Estas reglas de juego, formales o informales,pueden ser ajenas o formar parte del grupo o la organización objeto dereferencia 'sí, podemos proponer como institución formal la 0onstitución

(olítica y las leyes en general, y como organización informal la cultura política ysus e3presiones como el clientelismo, el burocratismo o el nepotismo @ comoregla de juego e3terna la cultura política, mientras >ue consideraríamos comoreglas de funcionamiento interna el !anual de funciones, o el de procesos o elde procedimiento Estas reglas de juego, son determinantes en la elección y eldesempe6o de los individuos, grupos y organizaciones, por cuanto operancomo sistemas de filtros, incentivos, restricciones y sanciones de suscomportamientos8

El Estado no )a sido ajeno a estas diversas interpretaciones $e )ec)o, fue elobjeto principal de la filosofía política y, cuando la sociología y la ciencia políticase separaron de la filosofía inició su propia peregrinación, el Estado fueconsiderado como una institución 7mayor< y como un conjunto de instituciones7parlamento, gobierno, ej2rcito, entre otras entidades<

(ara el *anco !undial 7588J< =el t2rmino Estado en su sentido más amplio,denota un conjunto de instituciones >ue poseen los medios para ejercer coerción legítima sobre un territorio definido y su población, a la >ue sedenomina sociedad El Estado monopoliza la elaboración de reglas dentro desu territorio por medio de un gobierno organizadoD

(ara tratadistas temáticamente relevantes, el Estado puede ser interpretadocomo una institución +o)n ?all y +o)n &Menberry 75885< nos dicen =unadefinición compuesta incluiría tres elementos En primer lugar, el Estado es unconjunto de instituciones7< La institución más importante es la >ue controlalos medios de violencia y coerción En segundo lugar, estas instituciones estánenmarcadas en un territorio geográficamente delimitado 7< En tercer lugar, elEstado monopoliza el establecimiento de normas dentro de su territorio Estotiende a crear una cultura política común compartida por todos los ciudadanosD

H

PE5 5 *&=6 (199%): Más allá del consenso de >as?ington" La ?ora de la re.orma institucional" *anco

Mundial"8 o!ert? @88-67: Las instituciones y su diseAoB P?ilip PE6: El diseAo institucional y la elección racional" m!os

en o!ert? @88-67 (##<): eor'a del diseAo institucional" *arcelona, @edisa"



En lo político el Estado se e3presa en un conjunto de instituciones ymecanismos con el objeto de establecer el poder político )acia dentro delEstado y definir las reglas de juego para la discusión y el debate político, eltrámite y las organización para la obtención del poder, la normalización de loscambios de rumbo y las relaciones entre los distintos actores políticos, grupos u

organizaciones en la dirección política de la sociedad En lo económico elEstado se e3presa en un conjunto de instituciones >ue permite la intervencióneconómica, la regulación del sistema económico, la dirección del desarrolloeconómico y el desempe6o económico de los agentes 0omo institución social,el Estado es uno de los reguladores y generadores de comportamientosindividuales y colectivos necesarios para la asociación

(odríamos definir el Estado como el conjunto de instituciones jurídicas ygubernamentales >ue definen, estructuran, regulan y permite el trámite de lasrelaciones de poder en una sociedad y en un territorio a trav2s de unasinstituciones políticas, económicas y sociales en el marco de un conjunto de

significados colectivos 7cultura<

0omo conjunto de instituciones jurídicas, jerar>uizadas o complementarias,e3plicitas o implícitas, el Estado regula las relaciones y controversias entre losparticulares o entre los particulares y el Estado, y define la forma como seestablecen límites y restricciones a los diferentes actores para el ejercicio desus derec)os individuales o colectivos y al Estado para el ejercicio de suscompetencias e3orbitantes 0omo institución gubernamental, el Estado e3presael desarrollo de instrumentos y mecanismos para la dirección política de lasociedad, de los territorios y de los agentes privados

La dirección política de la sociedad se )ace a trav2s de la intervención,dominación, dirección, control, sanción @ e3presa un conjunto de institucionesy mecanismos para lograrlo El uso legitimo de la fuerza pública, las decisionesen materia de relaciones internacionales y la dirección de la gestión delgobierno, la revisión de las decisiones de otras autoridades estatales y susrespectivos mecanismos, entre otros, le permiten al gobierno la dirección de lasociedad

0omo se6ala el profesor !anuel 'ragón /eyes0 :

=.o es, pues, una situación patológica 7o criticable< sino co)erente >ue al %obierno,corresponda, pues, la dirección de la política interior y e3terior 'sí lo e3igen las necesidadesdel Estado de nuestro tiempo Las actuales 0onstituciones alemana, italiana, francesa, y engeneral, las 0onstituciones de la segunda mitad del presente siglo, reconocen, inclusote3tualmente esa realidad, esto es, la atribución al %obierno de la dirección de la política La0onstitución espa6ola es muy clara a ese respecto: NNel %obierno dirige la política interior ye3terior, la 'dministración civil y militar y la defensa del EstadoOOD

10

Manuel @7 E5E: @o!ierno y dministración" En El'as -'az y l.onso u'z (199D)" +iloso.'a pol'tica 66"Enciclopedia 6!eroam2ricana de +iloso.'a, 7o" 1#" Madrid, Editorial rotta"



Específicamente en lo territorial e3presa un conjunto de instituciones >ueestructuran las relaciones entre el poder público y el dominio de un territorio,busca integrar la naturaleza física, geográfica y espacial en >ue )abita unacomunidad o grupos de ellas con la apropiación, distribución y control delterritorio @, para la dirección de los agentes económicos, interviene la

economía, redistribuye ingresos y regula y supervisa mercados y serviciosprestados por los particulares

En conclusión el Estado lo entenderíamos como un conjunto de instituciones, ysus mecanismos, jurídicas y gubernativas >ue interviene en las institucionespolíticas, económicas, sociales y culturales de la sociedad dándole un orden,dirección y control a los individuos, grupos, organizaciones y a la mismasociedad en la cual está inmersa

La modernización del Estado sería la modernización de las instituciones urídicas y gubernativas para adecuarlas a los cambios de las

instituciones políticas, económicas y sociales.

EL ES.AD, E- EL MA+, =/+>D1, 1-S.1./1,-AL ,L,M#1A-,'

En nuestro país, la 0onstitución (olítica en su artículo 5 define al Estado como=social de derec)o, organizado en forma de /epública unitaria, descentralizada,con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa ypluralista, fundada en el respeto de la dignidad )umana, en el trabajo y lasolidaridad de las personas >ue la integran y en la prevalencia del inter2sgeneralD @ en el párrafo segundo del artículo de esa misma 0onstitución

(olítica se se6ala >ue =las autoridades de la /epública están instituidas paraproteger a todas las personas residentes en 0olombia, en su vida, )onra,bienes, creencias y demás derec)os y libertades, y para asegurar elcumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particularesD1inalmente, el artículo de la 0onstitución (olítica se6ala: =Los particularessólo son responsables ante las autoridades por infringir la 0onstitución y la LeyLos servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión oe3tralimitación en el ejercicio de sus funcionesD

La misma 0onstitución (olítica contiene posteriormente, en el "ítulo denominado de la #rganización del Estado, específicamente en el capítulo 5,

una distribución del poder público en /amas 7artículo 55I<, entes autónomos7artículo 55I<, en órganos de control 7artículos 55J, 55H y 558< y la organizaciónelectoral 7artículo 5< 'sí mismo, distribuye las competencias en materia dereforma de las normas y del control político al gobierno y la administraciónpública en el 0ongreso 7artículo 559<, la dirección política, e3terna e interna, yla administrativa en el %obierno 7artículo 55G<

Estas declaraciones constitucionales se6alan la articulación e intervención dela institucionalidad jurídica 7estado social de derec)o<, gubernativa 7/epúblicaunitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales< yadministrativa 7autoridades públicas< en la estructuración política 7democrática,

participativa y pluralista<, económica 7vida, bienes y derec)os, el cumplimientode los deberes sociales del Estado y los particulares y la prevalencia del inter2s



general<, social 7)onra, creencias y libertades< y cultural 7estadoKnación,creencias y respeto de la dignidad )umana< de la nación colombiana

En estos principios y en la definición de la estructura del Estado se observa >uela 0onstitución (olítica define nuestro Estado como conjunto normativo, como

instituciones y como organización política, gubernamental y territorial >ueinterviene en las instituciones económica y social

'0' ' ADM1-1S.+A1,- P/#L1A: E-.+E ,#=E., 3 D1S1PL1-A'

El t2rmino administración pública es igualmente objeto de las más variadasinterpretaciones $e )ec)o, el mismo diccionario elemental citado lo define como la=acción de administrar el EstadoD y =ciencia del gobierno de un EstadoD 'sí mismo,es definida por los estudiantes, los acad2micos, los servidores públicos y por los

discursos gubernamentales como el aparato administrativo del Estado, como laorganización del gobierno, como la rama ejecutiva del poder público, como unconjunto de instituciones, como un sistema administrativo, como un sistema jurídico,como una macroorganización7!orales, 588H<; y, como la disciplina delconocimiento >ue tiene como su objeto de estudio los fenómenos políticoadministrativos >ue se e3presan bajo el nombre de administración pública55 Larevisión de autores relevantes nos permite tener elementos de juicio para sudefinición El profesor ?ernando Loaiza, administrador público de la E-'(, despu2s derevisar un conjunto de definiciones llega a la siguiente conclusión: =7< En

efecto, al parecer, cual>uier definición de este campo sería tan amplia >ueprovocaría el rec)azo de otros estudiosos, o tan estrec)amente >ueembrutecería a sus propios investigadores Es preferible >ue no sedefinaD7Loaiza, 588I< (or su parte el profesor +airo /incón, despu2s de citar adiversos autores no define >ue se entiende por administración pública, e3tra6oen un libro >ue el autor titula como "eoría de la 'dministración (ública7/incón,588< (or su parte el profesor e investigador Edgar %onzález, tambi2nadministrador público, nos muestra la administración pública fundamentalmentecomo una disciplina 7%onzález, 588H< -in embargo, de la definición disciplinar >ue %onzález propone, se interpreta lo >ue 2l entiende por el objeto estudiado%onzález0 se6ala:

=La 'dministración (ública estudia, en primera instancia, la evolución de la organización delEstado y particularmente la dinámica del sector de organizaciones >ue )ace viable laintervención pública, e3plicando o interpretando, a partir del tipo de intervención >uedesempe6a el Estado en cada fase y en cada coyuntura, las características >ue asumen eldise6o macroorganizacional, su gestión y su funcionamientoD

El profesor Faldo define la administración pública como los fenómenosgubernamentales >ue se generan en el proceso de creación definición y

11 /u' nos re.eriremos a dministración P!lica con mayscula como la disciplina y administración p!lica, con minscula

para identi.icar la organización y el go!ierno y gerencia del sector p!lico, segn la propuesta de -" >aldo reproducida por8mar @uerrero, para di.erenciar o!0eto y disciplina por identi.icarse, am!as cosas con el mismo nom!re"5 Edgar @87LE L (199%): El la!erinto institucional colom!iano 19;F$199F" Pagina %G"



ejecución de la Ley de manera correcta, prudente y favorable al inter2s general7Faldo, 58GJ<

El profesor #mar %uerrero7588J, p JKH< en un ensayo >ue le publicó la E-'(define la administración pública en dos sentido:

=En sentido lato, la administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder delEstado y e3pandir sus fuerzas interiores al má3imo; es decir, lo )ace formidable: 0onstituye unacapacidad >ue produce poder

En sentido estricto, administración pública es la actividad >ue desarrolla la vida asociada a trav2s delorden, la seguridad subsistencia; es decir auspicia la convivencia civilizada 0onsiste en unacapacidad >ue produce civilidadD

En un trabajo más lúcido sobre el tema, >ue agradezco se me permita citar ene3tenso, el tratadista #mar %uerrero (1979) nos presenta, en la >ue fuera sutesis doctoral, la dualidad de la administración pública como dominio político y

como dirección administrativa

=La administración pública capitalista, como todo tipo de sociedad >ue brota del antagonismode clases y de la necesidad de conducción del trabajo asociado en gran escala, se encuentracaracterizada por una doble naturaleza: dirección y dominio La luc)a de clases implica elantagonismo entre >uienes tienen la propiedad de los medios de producción y >uienes tienensólo la propiedad de su fuerza de trabajo; como las clases dominantes e3plotan a lasdominadasK es decir, se apropian del producto de su trabajoK, en cuanto clases dominantessometen a las dominadas al orden social establecido El Estado, como Estado de clase,encarna el dominio de la burguesía sobre las clases productoras, )aciendo de la administraciónpública un ve)ículo para la realización del dominio de clase La administración públicacapitalista, pues, nace del antagonismo de clases para imponer el dominio de las clasesdominantes sobre las clases dominadas

El Estado, sin embargo, no solamente asume un carácter de dominación El estado tambi2narmoniza, integra y coordina, bajo el sello burgu2s de la .ación, las funciones públicas >ue sedesprenden de su carácter universal (or tanto, el Estado no sólo es autoridad, coerción yrepresión; tambi2n es por la necesidad de la realización de las funciones públicas, la direcciónde una sociedad civil construida a imagen y semejanza de la burguesía (or tanto, laadministración pública no tiene características propias; sus características son las del mismoEstado: dominio y dirección de la sociedad civil

El Estado y la sociedad están, pues, relacionados por la administración pública; esta relaciónasume el doble carácter de ser, a la vez, de dominio y de dirección 7< La administraciónpública capitalista tambi2n entra6a el doble carácter de dirección y dominio; de administración ypolítica (or tanto, acomete a la vez la realización de funciones públicas y ejercicio del poder político Lo importante, sin embargo, consiste en >ue la dirección administrativa implica, comoarmonización y coordinación, la conducción de las actividades económicas de la sociedad ensu conjunto >ue brotan del desarrollo de las fuerzas productivas La dirección administrativa,como ejercicio de funciones públicas, consiste en la realización de actividades colectivas en lascuales se sustenta la sociedad, y por tanto, el Estado La administración pública, comodirección administrativa, brota del trabajo cooperativo asociado >ue se liga directamente aldesarrollo económico7< 0omo dominación política, la administración pública ilustra eldivorcio del Estado y la sociedad, e3presado en la autonomía relativa del Estado El dominiopolítico brota de la independencia del Estado frente a la sociedad, del antagonismo de clases,de la desigualdad social; sin embargo, el dominio político nunca e3iste aislado: junto a 2l seencuentra la dirección administrativa ?oy en día, el paralelo y coe3istencia del dominio políticoy la dirección administrativa en el seno de la administración pública, muestra, al mismo tiempo,el doble carácter >ue guarda la relación del Estado y la sociedad por medio del poder ejecutivoD



En síntesis, es posible proponer >ue en el entramado EstadoKadministraciónpúblicaKsociedad, )acia afuera, se generó inicialmente una organizacióngubernamental >ue articulaba las relaciones EstadoKsociedad, EstadoKindividuoy -ociedadKindividuo, >ue inició con distribución territorial del poder y con eltiempo re>uirió el desarrollo de competencias y relaciones intraramas del poder

público @ con la complejización del mundo contemporáneo producto deldesarrollo capitalista, se re>uirió estructurar una organización administrativa,)acia adentro, inicialmente desde el desarrollo de organizaciones específicas yposteriormente integradas mediante estructuras macroorganizacionales

La administración pública, sería en consecuencia una especie de correa detransmisión >ue articularía las relaciones sociales, económicas, políticas y laideología necesaria para >ue ello e3istiera, es decir la sociedad, con esa otrarelación social, de carácter superior, >ue denominamos Estado El Estado y lasociedad, en consecuencia, se concretan y e3presan por>ue la administraciónpública lo permite La administración pública e3iste por>ue e3isten el Estado y

la sociedad como relaciones sociales formalmente separadas Esa es la razóndel desarrollo )istórico de la administración pública en el desarrollo delcapitalismo

@ si utilizamos la metáfora prestada de la física por (aul *romber (Medellín,199), >uien concluye5I:

=7< el Estado es como en la física se denomina una =estructura disipativaD, >ue sólo e3istecuando )ay movimiento (ara *romberg, el gran generador de ese movimiento es el gobierno!ás e3actamente, son los actos de gobierno (ero no se trata de un movimiento mecánico yrepetitivo, tampoco de un movimiento al azar, ni en cual>uier dirección -e trata de unmovimiento con sentido y contenido bien definido, >ue no sólo lleva implícito una maneraparticular de conducir un conjunto de individuos e instituciones )acia un objetivopreestablecido, sino >ue tambi2n Ky por sobre todoK se funda en la razón de Estado Es entorno a ese objetivo preestablecido y a esa razón de Estado >ue se )an producido los procesosde gubernamentalización del Estado Es decir, a>uellos procesos por medio de los cuales,como lo e3pone 1oucault 758H5<, se produce el tránsito de un arte de gobernar cuyos principiosy aplicaciones estaban asociados a las virtudes divinas 7o a las )abilidades )umanas<, a unarte de gobernar cuya racionalidad, principios y dominio específico de aplicación es el EstadoD

La administración pública la entenderíamos como los sistemasgubernamentales y organizacionales59, y las instituciones en las cuales estáninmersas, a trav2s de los cuales el Estado ejerce sus funciones de dominación

y administraciónLA ADM1-1S.+A15- P2#L1A ,M, 7,+MAS ,+GA-14A.16AS

ES.A.ALES

El concepto de formas or!anizativas se refiere a los sistemas intencionalmentecreados por el )ombre para llevar a cabo el proceso transformador deagregación de valor a los insumos En principio, son estructuras formales osemiformales de dirección de intenciones, objetivos, metas, recursos y

13

Ello eplica por/ue .ue de.inido como o!0eto de estudio de la dministración P!lica el go!ierno en acción,

propuesto por >ilson, uno de los padres .undadores de la disciplina" 5, en consecuencia, nos con3oca a lanecesidad de a!ocar lo /ue despu2s de.iniremos como la gestión p!lica"59

Estos pueden ser micro, meso o macroorganizacional"



personas -in embargo, al interactuar, individual o colectivamente las personas,generan estructuras informales, en el sentido de no estandarizadas, >uee3presan la variación de los comportamientos )umanos, lo >ue los conviertenen sistemas autorganizativos con vida propia !ejor, con varias vidas: la de losindividuos, como directivos o como grupos; la de los grupos, como directivos o

como trabajadores; y el de la intencionalidad racional formal, mediosKfin, y lasmúltiples racionalidades de comportamientos calculados o sin ellos, manifiestoso latentes

Estas dimensiones, en principios planteados como e3tremos por laadministraci"n clásica y las relaciones #umanas, son los >ue )oy se conocenbajo los conceptos de estructura y cultura organizacional -in embargo, por ser sistemas intencionales de desempe6o variable y cambiante, tienen un fin >uese e3presa en su misión Es decir, las formas organizativas desarrolladas secaracterizan, por tener misión, estructuras y cultura

En varias formas, los desarrollos y las teorías administrativas )an asumido)istóricamente el concepto, sobresaliendo en un primer período la categoríaempresa y a)ora la categoría organización Esto como consecuencia de laaparente limitación de la primera y ante la aparición de formas organizativaslucrativas no sólo comerciales e industriales sino tambi2n de servicios:)ospitales, universidades, etc En consecuencia, las formas organizativasbásicas eran las organizaciones, >ue se podían clasificar por su tama6o, laforma de propiedad, el marco geográfico de su gestión, entre otras variables,en grandes o pe>ue6as, públicas o privadas, nacionales o multinacionales,etc,

La administración pública, como conjunto de organizaciones, es un conjunto deformas organizativas En consecuencia, cuando )ablamos de administraciónpública, nos referimos a las formas or!anizativas estatales y las instituciones atrav2s de las cuales el Estado desarrolla sus competencias de intervención,regulación, prestación de servicios y negociación

LA ADM1-1S.+A15- P2#L1A E- ,L,M#1A

En nuestro país el t2rmino administración pública, tambi2n )a sido interpretadocomo disciplina y como )ec)o o realidad jurídica y administrativa 'sí por

ejemplo, la creación de la E-'( ordenada por la Ley 58 de 58GH se )izo con elobjeto de >ue nuestra entidad desarrollara las =ciencias y t2cnicas de laadministración del EstadoD; y, nuestro marco jurídico, viene incluy2ndola desdelos comienzos de la /epública como una de las ramas del poder público, auncuando no )aya dado una definición e3pedita de la misma



0uando revisamos el marco jurídico colombiano actual0;, encontramos >uenuestra 0onstitución (olítica )ace alusión a ella en varios títulos y capítulos y)oy e3iste una ley >ue establece su organización y funcionamiento y desarrollalos principios de la función administrativa como es la Ley 9H8 de 588H

.uestra 0onstitución (olítica se refiere a la administración pública como la/ama Ejecutiva del (oder (úblico de la cual )acen parte las gobernaciones yalcaldías 7"ítulo , 0apitulo 5 y , artículos 55I, 55G y 5K5I5; "itulo &&,0apítulo 5K9, artículos 5HHK55; "itulo C&, 0apítulos 5K9, artículos HGKII< $eestas normas se infiere >ue la administración pública contiene aspectos deorganización gubernamental, territorial y administrativa, de la gestión pública 7lafunción administrativa< y de los servidores públicos 7la función pública<

La definición constitucional nos lleva a considerar la administración públicacomo un conjunto de organizaciones gubernamentales, territoriales yadministrativas en dos dimensiones 7políticas y administrativas< y en tres

niveles 7nacional, seccional y local<, y, aún, más allá, nos establece un marcoinstitucional para su definición 7estructura del gobierno y de la administraciónpública, la creación de entidades territoriales y la creación, supresión, fusión yescisión de las organizaciones administrativas(or su parte la Ley 9H8 de 588H, >ue establece la organización yfuncionamiento de la administración pública, nos define la administraciónpública, en principio, como e>uivalente a la /ama Ejecutiva del (oder (úblico7artículo IH< y, posteriormente, como conformada adicionalmente por a>uellasentidades autónomas >ue tengan el carácter de administrativas 7artículo I8<$e esa delimitación, podemos concluir >ue en la Ley 9H8 de 588H, se entiendela administración pública como un conjunto de organizaciones administrativas,clasificadas de dos formas básicas: sector central y descentralizado y losorganismos principales, adscritos, vinculados y los entes autónomos >ueejerzan funciones administrativas

En consecuencia, nuestra definición de administración pública se6alada, comoconjunto de organizaciones estatales y las reglas de juego para su desempe6o,coincide con la tradición jurídica y administrativa establecida en nuestra0onstitución (olítica y en la legislación especial sobre el funcionamiento yorganización de la administración pública

15

En general eiste una tradición 0ur'dica /ue nos permite interpretar el concepto de administración p!lica en elEstado contemporáneo" Perm'tanme citar en etenso al tratadista 4aime 8rlando 78+6M68 (##F):HPrecisamente, desde el punto de 3ista gramatical, esta es la idea /ue emana del contenido mismo de lasacepciones de administrar" Por una parte, la acción, el 3er!o potenciado (administrar), y por otra, los medios atra32s de los cuales se e0ecuta dic?a acción y la e0ecución e.ecti3a de la misma (administración)" Con su0etos yórganos predeterminados para este propósito (administrador)" -e a/u' /ue administración sea entendida como laHacción y e.ecto de administrar" Con0unto de .unciones /ue se e0ecutan por un su0eto administradorI, lo /ue permite,en una perspecti3a 0ur'dica$p!lica, o!ser3ar dos sentidos$ en nuestra opinión complementarios$de un mismo.enómeno: su carácter sustancial, o!0eti3o o simplemente material en cuánto .unción o suerte de acti3idades, y elorgánico o su0eti3o, en cuanto sede de la acti3idad, o aparato$organización, dispuesta al desarrollo de la acti3idadadministrati3a" m!os irremedia!lemente interrelacionados de manera complementaria dentro de un conteto decola!oración armónica y por regla general tendiente a la puesta en acción de los cometidos estatalesI" Jer su li!ro:ratado de -erec?o dministrati3o" cto dministrati3o" *ogotá, &ni3ersidad Eternado de Colom!ia"



'0'9' GES.1,- P?#L1A: L,S S1S.EMAS DE GES.1,- ES.A.ALES'

La pregunta obvia es Ppor >u2 gestión o gerencia públicaQ ariase3plicaciones podrían proponerse pero tres parecen las más sólidas Anaprimera e3plicación, es el tránsito de la identificación de la administraciónpública desde una perspectiva material a funcional ocurrida durante el tránsitodel estado liberal al estado intervencionista5

La administración pública en el Estado liberal tenía el carácter de unaorganización e institución de regulación -e trataba sólo de cumplir lasactividades necesarias para la protección del Estado de $erec)o naciente Enel Estado intervensionista la administración pública ad>uiere un carácter deorganización e institución de intervención y de prestación de servicios, su

esencia es e3pandir los beneficios del Estado de $erec)o a sectores de lapoblación e3cluidos -u filosofía es la eficacia @, en el Estado neoliberal, en elcual la administración pública vuelve a ser mínima, su esencia es dejar a lainiciativa privada la gestión de a>uellos bienes y servicios públicos >ue elEstado )abía asumido -u filosofía es la eficiencia (asamos, en consecuenciade una visión material a funcional

La segunda, sería la propuesta de uso de las t2cnicas del sector privado en elpúblico En los a6os oc)enta la gestión de los asuntos públicos tuvo un nuevogiro )acia el !erencialismo5J considerado como el uso del mana!ement 5H en elsector público

1inalmente, al proponer gestión pública por administración pública y por 'dministración (ública, )ay una e3plicación interesante: por moda 58 Es decir,el desgaste de t2rminos como administración o dirección re>uería de unrejuvenecimiento y gestión o gerencia parecía una buena alternativa

(aulo / !otta5, sostiene >ue en sentido estricto los t2rminos administración,gestión y gerencia significan lo mismo =En el rigor vernáculo, los vocablosadministración, gerencia y gestión son sinónimos Lo mismo se puede decir ensentido conceptual: no se introdujo ningún significado nuevo, cuándo se buscóacentuar el empleo de una palabra en perjuicio de otra sólo >uiso abandonarse

5 El presente aparte lo asumo li!remente de Cástulo Morales Payares (##G) Qué significa Gestión Pública para la

rendición de cuentas y la participación ciudadana en la evaluación de la gestión pública, in.orme preliminar de laprimera .ase del proyecto de in3estigación /ue desarrollo !a0o el mismo nom!re para la +acultad de 6n3estigacionesde la EP" 5J

&n primer giro lo tu3o en las d2cadas de los <# y F# y uno segundo en los ;#" Jer: Cástulo Morales Payares(##G): eor'a de las organizaciones, la gestión y la gerencia p!lica" Marco conceptual del Programa desarrolladoen la Maestr'a en dministración P!lica de la +acultad de Posgrados de la EP"5H La dministración P!lica norteamericana ?a!'a asumido /ue la dministración ten'a dos 3ertientes: la p!lica(pu!lic administration) y la pri3ada (management)" in em!argo, desde los ;# y especialmente desde los %# se ?a3enido utilizando management de manera gen2rica y por eso ?oy eisten las epresiones public management y private management "

58

4oan &*6 y Kuim *&@ (199D) Lecturas de @estión P!lica" Madrid, MP" Paulo o!erto M8 (##1) La ciencia y el arte de ser dirigente" *ogotá, &niandes"

5 6dem



el desgaste ad>uirido por una, para recuperar conceptos anteriores a trav2s dela nobleza de un t2rmino frescoD

-ubirats y *rug2 igualmente se6alan: =%estionar significa conducir losasuntos de alguien y, tambi2n, ejercer autoridad o mando sobre una

determinada organización 'mbos significados se podrían aplicar al conceptode administrar: administrar los asuntos de un tercero y administrar el buenfuncionamiento de las organizacionesD

%uerrero9, en sus acostumbradas dis>uisiciones de los conceptos en 'dministración (ública, sostiene >ue los t2rminos gerencia y dirección sone>uivalentes al igual >ue administración y gestión, toda vez >ue los primerossignificarían la acción de dirigir u orientar y los segundos la acción de llevar acabo

=La palabra direcci"n es usada en espa6ol con un doble significado y, por tanto en forma

ambigua; por una parte, es empleada para )acer referencia al proceso de gobernar,significando de esta manera mandar, regular, conducir; por otra parte implica manejar oadministrarD

=(or su parte, !esti"n significa manejo o administración, y su origen se remonta a la palabralatina !estio$onem; de este modo el gestor es un manejador, manipulador o procesador Enespa6ol gestión e>uivale en ingl2s a mana!ement 7manejo, conservando su sentido desde ellatín<; el error proviene cuando del ingl2s o de otra lengua se traduce al espa6ol por dirección7< En realidad, dirección es e>uivalente de gerencia 7de la voz latina ger2re, dirigir<, en tanto>ue administración lo es de gestión; por tanto cuando se emplean los vocablos dirección ygerencia se )ace referencia al mando, a la capacidad de ordenar, en tanto cuando se empleanlos de gestión o administración se )ace alusión, como su nombre lo indica, al manejo, a laacción de realizar algoD

En el terreno propiamente disciplinar, rastrear el concepto de gestión pública essólo el reconocimiento de los desarrollos >ue se )an dado en la práctica, lateoría y la ense6anza de la 'dministración (ública (ara algunos e3pertos, esevidente >ue las e3presiones administración pública, gestión pública y gerenciapública, los tres t2rminos >ue se )an utilizado para e3presar la puesta enmovimiento de la administración pública9 7y por lo tanto el Estado<, no sonsinónimo, sin >ue con ello estemos regresando a la =jungla de la teoríaadministrativaD de >ue nos )ablara Boontz en 585

En principio los t2rminos !esti"n o !erencia pública son la traducción del ingl2s

de la e3presión public mana!ement Es bien conocido >ue public significapublico, en el sentido de estatal, pero management, y a)í está el problema,P>ue significa: administración, dirección, gerencia y gestiónQ Los tres t2rminosPtienen significados diferentes o serían la misma cosaQ P0uál es la diferencia>ue >uieren proponernosQ Ana revisión del desarrollo de los tres conceptos talvez nos ayudaría a entender su significado

&*6 y *&@ (199D)"I

8mar @&EE8 (19;9,199G) La administración p!lica del Estado capitalista" M2ico, +ontanamara, pp:1DG$1DD" Este li!ro es la tesis doctoral de 8mar @uerrero y pese a la .ec?a de la tercera edición sigue siendo el mismocontenido de 19;9, cuando el +CE lo pu!licó por primera 3ez"9

0on 'dministración (ública y administración pública, diferenciamos entre disciplina y objeto

de estudio >aldo propone di.erenciar administración p!lica, el o!0eto de estudio, de dministración P!lica, ladisciplina" Jer -i?g >L-8 (19F;) La dministración P!lica" En Enciclopedia 6nternacional de las Cienciasociales"



El t2rmino administración pública correspondería a los inicios de la disciplinaprofesional y coincidiría con a>uella concepción >ue la considera simpleejecutora de decisiones de gobierno Es >uizás el resultado de la clásica yortodo3a división entre política y administración de los padres fundadores de la

disciplina $icotomía >ue le asigna a esta última el papel de aplicadora7implementadora dicen los politologos< de políticas, dentro de la estructuraburocrática

-egún varios de los tratadistas más relevantes de la 'dministración (úblicadebe diferenciarse entre administración pública y gestión pública;:

=7< En efecto, se dice >ue e3iste una clara diferencia entre public administration y public mana!ement 7< El primer t2rminoKtraducido literalmente como administración públicaKconnotauna orientación tradicional centrada en la aplicación de las funciones gen2ricas con ciertogrado de pasividad y orientación )acia el statu >uo Este se asocia con una concepción de laadministración como una disciplina aplicada, y basada en la aplicación mecanicista de

conceptos administrativos tradicionales 7< El segundo t2rmino, traducido literalmente comogestión pública, connota una orientación más agresiva, orientada a la acción y a la solucióncreativa de problemas de la administración dentro de un conte3to de innovación y con la ayudade instrumentos racionales Esta es un concepción más globalizante e integral, basada en laaplicación de conocimientos y t2cnicas modernas y apoyada en ejercicios de refle3iónsistemática de la práctica profesional en el conte3to=

(or su parte gerencia pública, se referiría a la dirección de las organizaciones ylas t2cnicas de dirección desarrolladas para la empresa privada =aplicablesD ala organización pública como consecuencia de la poca consolidación deestudios y m2todos propios del sector público y del modelo >ue estuvo en bogaen los países principalmente angloparlantes*

*lanca #lías de Lima sentenciaJ:

=La utilización del concepto de gerencia aplicado al manejo de los asuntos públicos, entendidocomo la producción o elaboración de bienes y servicios públicos a partir de decisiones políticas,es relativamente reciente 7subrayado fuera de te3to<H La gerencia es una noción >ue provienedel sector privado y >ue alude a su específica manera de obtener resultados para el mercado

G

Larence, tillman y otros, citados por onia 8P67 (199<) en H@estión, Pol'tica P!lica y -esarrollo ocial:?acia la pro.esionalización de la @estión P!licaI" M2ico, @estión y Pol'tica" Jol" 66, nm" 1, pp <G$GD" Citado por8mar @uerrero El mito del nue3o HManagementI p!lico" e3ista Jenezolana de @erencia" Ao 9, nm" G, ##F, pp

1F$1G"

Jer ic?ard Lee >6LL6@ (199) La caracterización de la organización p!lica y su gerencia" *ogotá, EP"8mar @&EE8 (##F) La 7ue3a @erencia P!lica" M2ico, +ontamara" m!os le atri!uyen, desde distintas

perspecti3as a lo /ue ellos denominan el modelo neoli!eral, el desarrollo disciplinar del t2rmino gerencia p!lica" -e?ec?o el su!titulo del li!ro de @uerrero es el 7eoli!eralismo en dministración P!lica" in em!argo, de!emosaclarar /ue de!e di.erenciarse entre public management y new public managment , lo cual eplicaremos másadelante" El primer t2rmino 3iene desde las 2pocas de escritos de @&L6C= en los aAos F# y resurgió en los ;# y enlos %# tu3o su auge, especialmente con lo @uerrero llama la eopri3atización" El segundo t2rmino, originario de los9# y /ue posi!lemente se de!a a Cristop?er N88-, se desarrolla con lo /ue @uerrero llama la endopri3atizaciónJ

*lanca 8LO -E L6M (##1) La evolución de la gestión pública: la nueva gestión pública " En 8l'as de Lima,*lanca, coordinadora, La nue3a @estión P!lica" Madrid, Prentice Nall"H

6nsisto /ue el gerencialismo /ue 8l'as de Lima titula como el gerencialismo clásico 3iene desde losaAos <# y F#" Jer Lut?er @&L6C= (19<;) Notas sobre la teoría de la organiación y Louis *8>7L8>, C?arles

MEOM y Lut?er @&L6C= (19<;) !nforme del "omité Presidencial sobre #dministración " Jer tam!i2n la cr'tica aellos en Ner!ert imon (19FD) Los proverbios de la #dministración$ Los tres se encuentran en 4ay M" N+6 yl!ert C" N5-E (1999) Clásicos de la dministración P!lica" M2ico, +ondo de Cultura Económica"



La gerencia pública tiene >ue ver con la introducción en el sector público de las t2cnicas ym2todos del sector privado con el fin de )acer más eficientes y más eficaces lasorganizaciones públicasD

%uerrero se6ala a)ora8:

=En el idioma espa6ol el vocablo ingl2s públic mana!ement )a sido trasladado de diversosmodos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y administración pública; osimplemente deslizado en nuestras lenguas como mana!ement publico%& El autor de estaslíneas )a propuesto su traducción como manejo público 7< &gualmente, empleamos comosinónimo la voz gerenciaD

1inalmente, gestión pública, y esto sólo es una propuestaI5, pareciera convocar una integración y síntesis entre la política y la administración En el estudiointroductoria, >ue Enri>ue 0abrero )ace a la traducción de uno de los libros de*arry *ozeman,I este ú6timo reconocido padre de la e3presión en la d2cadade los H, >ue nos puede servir de conclusión, nos se6ala:

=En cuanto a la diferencia entre gestión y gerencia públicas se trata de un matiz semántico Anavez >ue en los Estados Anidos se impulsa la idea de public mana!ement , poco a poco se vaintroduciendo este concepto al resto de países En 1rancia, por ejemplo, desde inicios de lad2cada de los oc)enta se incorpora el t2rmino como un anglicismo; lo mismo sucede enmuc)os otros países del mundo 0uriosamente, en Espa6a, para evitar el anglicismo, seincorpora un galicismo: !esti"n pública, >ue viene del franc2s !estion publi'ue En algunospaíses de 'm2rica Latina se adopta la denominación !erencia pública refiri2ndose a lo mismo,aun>ue posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia públicaD

=-í >uisi2ramos precisar todavía más los t2rminos, cabría una distinción "al y como *ozemanlo se6ala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas claramente diferenciadas: lo >ue*ozeman llama el enfo>ue =(DKa>uel >ue surge en las escuelas de políticas públicas y en las

>ue la public mana!ement fue vista como complementaria del estudio de las políticas públicasK,se concibió como el manejo directivo de las políticas 7este enfo>ue en espa6ol corresponderíaa la denominación !esti"n pública<; por otra parte, *ozeman, presenta el enfo>ue =*D, >uesurge de las escuelas de negocios, el cual recupera los conceptos básicos de la administraciónde empresas, siendo menos riguroso entre la distinción entre esferas pública y privada 7esteenfo>ue en espa6ol correspondería a gerencia pública<D99

.uestra definición de gestión pública se enmarca en esta tradición deconsiderarla como la integración entre política y administración, entre gobiernoy gerencia En consecuencia, entendemos por gestión pública el proceso por elcual, el gobierno, como cabeza del Estado 7realmente de la administraciónpública<, resuelve problemas socialmente relevantes para la sociedad, el

8 8mar @&EE8, 6dem, p 1"

I Los principales tratadista espaAoles como =oldo Ec?e!arr'a, 4oan Prats, 4oan u!irats, Kuim *rug2, Carl2s

amió a3ier Mendoza, Manuel Jiloria y a3ier *allart, entre otros, pre.irieron durante toda la d2cada de los 9# elt2rmino management público$ 31 Cástulo Morales Payares (199;) %ecientes desarrollos en la teoría& la pr'ctica y la ense(ana de la

#dministración Pública " 6n.orme de E3aluación de la Maestr'a en dministración P!lica y de la Especialización engestión p!lica" *ogotá, EP, +acultad de Estudios 3anzados"I

Jer *arry *8EM7 (1999) @estión P!lica" u situación actual" M2ico, +ondo de Cultura Económica" -e?ec?o *ozeman ?a!'a planteado /ue la @estión P!lica es una nue3a disciplina o una teor'a de las organizacionesp!licas" *arry *8EM7 (199%) odas las organizaciones son p!licas" endiendo un puente entre las teor'ascorporati3as p!licas y pri3adas" M2ico, +ondo de Cultura Económica" II

Enri/ue C*E8 ME7-8 (199%) Gestión pública& )la administración pública de siempre ba*o un nuevodisfra+" En *ozeman (1999), p:<" Jer *arry *8EM7 (1999) @estión P!lica" u situación actual" M2ico,+ondo de Cultura Económica"



Estado y el mercado, a trav2s de decisiones >ue identifican, prescriben ypriorizan objetivos, estrategias, recursos y acciones >ue se llevan a cabo atrav2s de políticas >ue se especifican en organizaciones yRo planes, programasy proyectos estatales, particulares o sociales

La gestión estatal, es e3terna, por lo tanto, gubernamental 7política<, e interna,por lo tanto, administrativa 7recursos, organizaciones, planes y programas< Enconsecuencia, cuando )ablamos de gestión estatal, nos referimos a lossistemas de !esti"n y sus instituciones del Estado Esos sistemas de gestiónson gubernamentales 7políticos<, de dominación, y gerenciales, deadministración de recursos

$ebemos volver a la delimitación de gestión pública, para concluir en laclasificación de lo >ue podría ser la gestión estatal9 'l definir la gestión estatal)ar2 una ta3onomía de los diferentes tipos de gestión >ue se )acen desde elEstado, espacio al cual restringiremos el concepto de gestión pública

E3isten diversas formas de clasificar la gestión estatal9; $e esas distintasformas dos parecen claves: por los niveles de gestión y por las formas deorganización La gestión pública estatal, por los niveles de gestión, se podríaentender como gestión gubernamental, gestión gerencial y gestiónadministrativa

Ana !esti"n !ubernamental , >ue la ejercería el gobierno 7o los gobiernos< y sufunción fundamental sería la de gestionar políticas públicas, el plan nacional dedesarrollo y las relaciones y la gestión intergubernamental como respuestas aproblemas socialmente relevantes na !esti"n !erencial , >ue la ejercerían losaltos gerentes y su función sería la de gestionar organizaciones y planes,programas y proyectos y una !esti"n administrativa con funciones deadministración de recursos fundamentalmente

'l entender la administración pública como un sistema macroorganizacionalde interacción entre redes de organizaciones sociales, de voluntarios oprivadas, por un lado, y, los sistemas, sectores y organizaciones estatales, por el otro, la gestión estatal puede ser clasificada de la siguiente forma: comogestión gubernamental, macroorganizacional, mesoorganizacional,organizacional y microorganizacional

La primera, la !esti"n !ubernamental , es el gobierno de la sociedad y de laspolíticas públicas de sistemas gubernamentales; la !esti"nmacroor!anizacional es la dirección intra e intersectorial de la administraciónpública; la !esti"n mesoor!anizacional es la dirección de planes,programas y proyectos públicos; la !esti"n or!anizacional es la dirección delas organizaciones estatales y la !esti"n microor!anizacional es la dirección delos recursos públicos: financieros, físicos, )umanos y tecnológicos

I9 Lo asumimos li!remente de Cástulo Morales Payares @estión estatal: .ormulación e implementación de pol'ticas

p!licas en sistemas gu!ernamentales y macroorganizacionales estatales" Módulo Especialización en @erenciam!iental" EP, ###"IG 6dem"



LA GES.1,- P2#L1A ,M, S1S.EMAS DE GES.15- ES.A.ALES

(or sistemas de gestión9* entendemos las unidades para el desarrollo deactividades autónomas e integradas, formales o semiformales, por los cualesse establece la dirección de largo, mediano y corto plazo de la administraciónpública y de sus organizaciones Es, en consecuencia, un sistema interno depuesta en marc)a de objetivos, de desarrollo de metas, de seguimiento a losresultados y a las personas >ue los logran La manera como pudi2ramosresumir la e3presión, es identificándolo como un sistema de planeación,dirección, seguimiento y control de las organizaciones, grupos, individuos yrecursos En consecuencia, los sistemas de gestión comprenden los sistemasde planeación y control; de presupuesto, de contabilidad y de tesorería; degestión de recursos )umanos, tecnológicos, financieros, de ad>uisición,almacenamiento, registro y distribución de bienes muebles inmuebles, entre

otrosLA GES.1,- P2#L1A E- ,L,M#1A

El marco jurídico constitucional no define de manera e3presa >ue debeentenderse por gestión o gerencia pública -in embargo, los desarrolloscontenidos en los 0apítulos y G de los "ítulos y && de la 0onstitución(olítica, sobre los principios de la función administrativa y la función pública,respectivamente, constituyen el marco jurídico >ue desarrolla la gerenciapública y >ue )an sido asumido por las normas generales de funcionamiento dela administración pública, las de empleo público y carrera administrativa y los

diferentes estatutos >ue desarrollan en particular los diferentes sistemas degestión: planeación, control interno, recursos físicos, presupuesto, contratación,arc)ivo y las de control y evaluación de la gestión y resultados

La ley 9H8 de 588H, >ue reglamenta el funcionamiento de la administraciónpública, ello es, su gestión, desarrolla en varios de sus 0apítulos, el conceptode sistemas de gestión, aun>ue tampoco nos propone una definición delmismo, aun>ue se acerca al de gestión pública

Es así como en los 0apítulos && y &&&, desarrolla los principios de la funciónadministrativa y las modalidades de la acción administrativa; en los 0apítulos&, & y &C, crea el sistema de desarrollo administrativo, el sistema nacional decontrol interno y el sistema general de información administrativa del sector público, respectivamente @ en la definición misma del -istema de $esarrollo 'dministrativoIJ como =un conjunto de políticas, estrategias, metodologías,t2cnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para lagestión y el manejo de los recursos )umanos, t2cnicos, materiales, físicos yfinancieros de las entidades de la administración pública 7<D 7el subrayado esnuestro<, nos acerca a la definición gen2rica de gestión pública

36 El signi.icado del t2rmino sistemas de gestión, pro3iene de distintas .uentes, principalmente de la administración

de negocios y espec'.icamente de la gran corporación, atri!uy2ndose a LiQer una de las primeras sistematizacionesconceptuales en lo /ue llamó los sistemas de dirección"IJ rt'culo 1G"



Lo mismo se puede decir de la definición, aun>ue algo antit2cnica, del sistemanacional de control interno9@ al crearlo como: =conformado por el conjunto deinstituciones 7sic, l2ase entidades públicas<, instancias de participación,políticas, normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos,metodologías, sistemas de información, tecnología aplicable, inspirado en los

principios constitucionales de la función administrativa cuyo sustentofundamental es el servidor públicoD @ del sistema de informaciónadministrativaI8, al crearlo =7<, integrado, entre otros, por los subsistemas deorganización institucional 7sic, l2ase organizacional<, de gestión de recursos)umanos, materiales y físicos, y el desarrollo administrativoD

(or su parte la Ley 88 de 9, por la cual se e3piden normas >ue regulan elempleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otrasdisposiciones, tiene en el "itulo &&& un contenido especial sobre los principiosde la gerencia pública en la administración en el cual se define los empleos degerencia pública, el ámbito de su gestión a =la formulación de las políticas y

acciones estrat2gicas a cargo de la entidadD y los responsabiliza de suejecución9, pero no define e3plícitamente >ue entender por gerencia pública 95-in embargo, al definir los empleos de naturaleza gerencial como los empleosdel nivel y responsabilidad directiva en las entidades de la rama ejecutiva delorden nacional o territorial y su competencia al marco de la formulación depolíticas y acciones estrat2gicas, nos invita a entender la gerencia públicacomo la actividad de direccionamiento estrat2gico en las organizacionesestatales

Los estatutos especiales de los sistemas de gestión, tampoco parecen definir >ue entender por gestión pública 'firmo esto de la revisión de las normasespecífica sobre el sistema de planeación, del presupuesto público, decontratación y del control interno "ampoco se evidencia una definición degestión pública en las normas recientes >ue crearon y desarrollaron el -istemade %estión de 0alidad en la %estión (ública9 y el !odelo Estándar de 0ontrol&nterno9I, >ue son las normas >ue implementan el nuevo modelo de gestiónoperacional del Estado colombiano

"ampoco se evidencia una definición de gestión pública en los documentosgubernamentales, aun>ue algunos fueron pioneros en proponerla en t2rminosde la nueva gerencia pública El documento 0onpes J8, del 5 de junio

588G, denominado %estión (ública orientada a resultados nos definióimplicitamente al proponernos el siguiente argumento:

=La 0arta (olítica, por una parte, establece >ue la misión del Estado social de derec)o es servir eficiente y oportunamente a la comunidad (or otra, fortalece el derec)o de la sociedad civil ae3igir resultados de la gestión pública 0rea un es>uema de mayor libertad de la poblaciónpara elegir al prestatario de servicios básicos, bien sea estatal, del sector privado o de las

IH rt'culo ;I8 rticulo <D9 rt'culos F; y F%"95 un/ue no es el o!0eto de la Ley de.inir /ue es gerencia p!lica"

9 Ley %; de ##<, -ecreto F11# de ##F y 7orma 2cnica de @estión de la Calidad en la @estión P!lica, 7@@P 1###: ##F9I -ecreto 1G99 de ##F y neo MEC6 1###: ##G



organizaciones comunitarias "ambi2n )ace responsables a los gerentes por la calidad de losservicios prestados, debiendo estos rendir cuentas por su desempe6o

La gestión pública orientada a resultados es la propuesta dise6ada para la materialización deuna estrategia >ue, aprovec)ando este espacio abierto por la 0onstitución, incorpora uncambio conceptual y operacional en la administración del Estado (ara ello define un nuevo

concepto de gestión, en el cual se corrigen los factores >ue )an impedido >ue la sociedadalcance los resultados esperados en los distintos planes de desarrollo

$e tales factores, los principales )an sido la falta de visión de largo plazo de las políticas deEstado, la falta de delimitación de ámbitos de acción de las instituciones, la ausencia deobjetivos comunes dentro de una estrategia nacional, la desarticulación entre los procesos deplaneación y presupuestación, la carencia de una cultura de evaluar para aprender, la limitadaautonomía en las decisiones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejoinadecuado de tecnologías de gestión y el e3iguo desarrollo de sistemas de informaciónD

En consecuencia, nuestra definición de gestión pública, como conjunto desistemas de gestión estatales y las reglas de juego para su desempe6o, no

tiene una definición e3plicita en nuestra 0onstitución (olítica, en la legislaciónespecial sobre el funcionamiento de la administración pública, ni en las normasde gestión operacional y tampoco en los estatutos especiales >ue desarrollanlos sistemas específicos de gestión del sector público colombiano

Lo >ue si resulta interesante, es el marco de reglas de juego, sobre todo deincentivos, >ue desarrollan las mayoría de las normas e3pedidas despu2s de lareforma constitucional de 5885 Es así como los artículos 9, G y de la Ley9H8 de 588H, IH de la Ley 88 de 9 y 9 del $ecreto 955 de 9, definensistemas de incentivos para las entidades, los gerentes y servidores públicos$esarrollando un nuevo marco institucional para la gestión pública, basada en

el reconocimiento público

-in embargo, es conveniente proponer una definición de gestión pública en elmarco jurídico e institucional actual La gestión pública puede ser entendidacomo la gestión de asuntos públicos La gestión de los asuntos públicos sepuede entender como la gestión de cometidos estatales, de los serviciospúblicos y de políticas públicas

La gestión de cometidos estatales es el ejercicio de competencias estatalescomo los de reformar la 0onstitución (olítica y )acer las leyes 70ongreso de la/epública<, administrar justicia 70orte 0onstitucional, 0orte -uprema y 0onsejo

de Estado<, de establecimiento de la responsabilidad fiscal 70ontraloría %eneralde la /epública<, de la responsabilidad administrativa y disciplinaria7(rocuraduría %eneral de la .ación<, de la responsabilidad penal 71iscalía%eneral de la .ación< o el ejercicio de funciones públicas de organizar laselecciones 70onsejo .acional Electoral y /egistraduría .acional del Estado0ivil< La gestión de servicios públicos se refiere al financiamiento, producción yprestación de bienes colectivos en condiciones de mercado, de cuasimercadoso e3clusivamente por parte del Estado La gestión de las políticas públicas esun proceso de identificación, prescripción, priorización y resolución de asuntospúblicos *os tres tipos de !esti"n re'uieren de especificaci"n en planes,

99

Lo tomo de Cástulo Morales Payares (##F): Qué significa gestión pública para la rendición de cuentas "-ocumento del proyecto de in3estigación HParticipación ciudadana y rendición de cuentas para la e3aluación de lagestión p!lica en Colom!iaI, +ase 1, Marco eórico y Conceptual" *ogotá, +acultad de 6n3estigaciones de la EP"



pro!ramas, proyectos y organizaciones En 0olombia la gestión públicaestatal se )ace a partir de la gestión del plan de desarrollo >ue incorpora lagestión de políticas públicas, de planes, programas, proyectos y organizacionespúblicas estatales y no estatales

' M,DE+-14A1,- DEL ES.AD,& LA ADM1-1S.+A15- P2#L1A 3 LAGES.15- P2#L1A: ELEME-.,S PA+A S/ ,MP+E-S15-'

El no )acer la diferencia conceptual necesaria )a conllevado a confundir losniveles de la reforma administrativa: la del Estado, la de la administraciónpública y la de la gestión pública (arte de la discusión se )a centrado endiferenciar entre los significados de modernización, reforma, reestructuración,reinvención, entre otros t2rminos Esta diferenciación de significados puede ser conveniente y necesaria pero lo fundamental es tambi2n diferenciar los nivelesde la reforma administrativa9G en el Estado: las institucionales, las

organizacionales y las gerenciales y estas de la reforma económica y política

/ecordando al e3perto isier, yo plantearía es >ue pueden darse tresescenarios, pero a partir de la distinción entre Estado, administración pública ygestión pública !odernización del Estado y por ende modernización de laadministración pública y de la gestión pública !odernización de laadministración y la gestión públicas sin modernización del Estado ymodernización de la gestión pública sin modernización de la administraciónpública ni del Estado Es decir, toda reforma del Estado implica necesariamenteuna reforma de la administración y la gestión pública, pero no toda reforma dela administración pública yRo la gestión pública no conlleva una reforma delEstado

LA M,DE+-14A1,- P,+ -16ELES: ES.AD,& ADM1-1S.+A15-P2#L1A 3 GES.15- P2#L1A'

El tema del Estado >ue )abía sido uno de los principales objetos de estudio ydebate en las ciencias sociales en las d2cadas anteriores a los J desaparecióde la agenda, posiblemente como consecuencia del traslape con los t2rminosgobierno y sistema político9, del traslado del debate )acia la democracia y delinflujo ideológico del Estado mínimo9J $e alguna manera, este último debate,

fundamentalmente ideológico, se centró en >ue el Estado mínimo debería ser más eficiente y )ubo una especie de traslado )acia la organizaciónadministrativa y la gestión del mismo, >ue sería adecuado para el cumplimientode su papel $e tal forma, >ue se pretendió modernizar el Estado y sólo selogró avanzar en la modernización de la administración y la gestión pública

45 La ?istoria reciente recoge innumera!les eperiencias de re.ormas administrati3as del Estado, los cuales de!en

entenderse como es.uerzos sistemáticos destinados a trans.ormar ciertas caracter'sticas de organización y.uncionamiento del aparato administrati3o del Estado a .in de dotarlo de mayor e.iciencia y e.icacia" Por lo tanto lare.orma administrati3a del Estado la re.eriremos a la re.orma de las instituciones, de las .ormas organizati3as y sussistemas de gestión"9 @a!riel LM87- &n disciplina segmentada" Escuelas y corrientes en las ciencias pol'ticas" M2ico, +CE,1999"

9J Este aparte lo asumimos de documentos anteriores desarrollados por Morales, principalmente Cástulo MoralesPayares La modernización del Estado, la administración p!lica y la gestión p!lica en Colom!ia"199#$199%" &nanálisis de pol'tica p!lica" esis de Mag'ster en dministración P!lica" *ogotá, EP, 1999"



-in embargo, los mismos problemas >ue e3acerbaron la idea del estadomínimo, crisis económica y política, corrupción, ineficiencia, infle3ibilidad, entreotros parecen traer de vuelta >ue el problema no era sólo de la organizaciónadministrativa y los sistemas de gestión del Estado "al vez ello e3pli>ue el

retorno del debate de lo >ue es el Estado, de lo >ue debe )acer y lo >uerealmente )a )ec)o Es a)í donde se pone de manifiesto la modernización delEstado (or ello la necesidad de abordar el tema

0omo )e venido se6alando debemos avanzar )acia una nueva forma deentendimiento de los procesos de reestructuración del sector público Elloconlleva necesariamente e3presarlo en una serie de variables a las cuales sele )aga seguimiento

En primer lugar, si se me acepta >ue el Estado como relación social >ue seestructura en forma de institución jurídica, tiene >ue ver con el individuo y la

sociedad por ser un órgano de dominación y control político y se e3presa atrav2s de un conjunto de instituciones >ue tienen funciones especializadasintegradas por un sistema de pesos y contrapesos >ue se e3presa en un poder público; y, se entiende como una institución gubernamental >ue puede ser unitaria o federada o centralizada o descentralizada, el seguimiento de lamodernización del Estado puede ser observado por las siguientes variables:

• La forma en >ue se estructuran o e3presan las relaciones Estado$sociedad,

Estado$individuo y +ociedad$individuo, epresadas en el marco de protecci"n de los derec#os ciudadanos, comunitarios, sociales y colectivosy las limitaciones al poder público y a las autoridades públicas

• La forma como se distribuye el conjunto de instituciones y entidades en unpoder público y >ue e3presan las relaciones entre las ramas del poder público, en la tradición demoliberal repúblicana

• La forma de articulación entre distintos niveles de gobierno >ue se e3presanen las relaciones inter!ubernamentales

• 1inalmente, como órgano de dominación, el Estado se e3presa en sucapacidad de llevar a cabo su propio control y el de la sociedad, lo >ue see3presa en las formas de participaci"n y control social

En consecuencia vamos a considerar la modernización del Estado como

el proceso de transformación de las relaciones Estado-sociedad, Estado- individuo, de modificación de la estructura y de las relaciones entre lasramas, órganos y organismos del poder público, así como el cambio en laestructuración e interacción entre distintos niveles de gobierno. !esdeluego, esto conlleva la revisión de las instituciones que permiten estasrelaciones.

(or ejemplo, si cambian las declaraciones de derec)os ciudadanos,comunitarios, sociales y colectivos y las instituciones a trav2s de los cuales seprotegen, estamos en un proceso de modernización del Estado -i se cambia laestructura del Estado 7del poder público<, modificándose, creándose osuprimiendo una rama, o creando entes autónomos, estaríamos en un proceso



de modernización del Estado9H -i se modifican, crean o suprimen los tiposbásicos de organización territorial, creando como entidades territoriales lasregiones, las provincias o los resguardos indígenas o al departamento se laatribuye funciones regionales o al municipio provinciales en vez de lasseccionales o locales >ue tienen, estamos ante una modernización del Estado

1inalmente, si se dise6an principios y mecanismo de control social conconsecuencia de revocatorias de mandatos o nuevos sistemas de control delas autoridades públicas >ue impli>uen controles públicos y e3ternos,estaríamos ante una modernización del Estado

(or lo tanto, las reformas del Estado, aun>ue no debe considerarse en formaabsoluta esta afirmación, por regla general son reformas constitucionales -i laconstitución política de un país, se entiende como el =conjunto de normasfundamentales para la organización del Estado, >ue regulan el funcionamientode los órganos del poder público, y >ue establecen los principios básicos parael ejercicio de los derec)os y la garantía de las libertades del estadoD, es lógico

considerar >ue la modernización del Estado re>uiere como mínimo una reformade la 0onstitución (olítica de un país

En segundo lugar, al entender la administración pública como las formasor!anizativas estatales y las instituciones a trav2s de las cuales el Estadodesarrolla sus competencias, asumimos la modernizaci"n de la administraci"n pública, como la modificaci"n de las instituciones y las formas or!anizativasestatales, manifiestas en las reformas a la estructuras de las formasor!anizativas estatales, tanto a nivel macroor!anizacional, sectorial,or!anizacional o microor!anizacional El seguimiento de la modernización de la administración pública puede ser llevado a cabo a trav2s de las siguientes variables:

• !odificación de las formas organizativas básicas: administración pública,sistemas, sectores administrativos y organizaciones;

• !odificación de la misión, estructura y cultura de las organizaciones• !odificación del marco institucional en >ue operan estas formas

organizativas;

@ entenderemos la modernización de la gestión pública como el proceso demodificación de los sistemas de gestión estatal y sus instituciones El

seguimiento de la modernizaci"n de la !esti"n pública puede ser llevado acabo a trav2s de las siguientes variables:

• La modificación en las definiciones de las funciones administrativas ypúblicas

• La modificación en forma como se lleva a cabo la gestión sectorial,e3presada en el ciclo básico de las políticas públicas, y la gestiónorganizacional, e3presada en el proceso administrativo

• La modificación en la forma como se organiza y funciona el proceso degestión de planes, programas y proyectos y la gestión de los recursos

9H Pero tam!i2n los cam!ios al interior de las amas" Por e0emplo, si se crea una sola Corporación Legislati3a o se

pasa a un sistema parlamentario"



• La modificación de los sistemas de planeación, control, información ygestión de los recursos estatales

• La modificación en la forma como la sociedad participa en la gestión públicao en la autogestión de planes, programas, proyectos, obras, contratos orecursos públicos

• La modificación del marco institucional en >ue operan estos sistemas degestión

En síntesis, propongo, >ue las tres personas distintas, el Estado, laadministración y la gestión pública, se comprendan por la persona verdadera,la organización y gestión estatal de asuntos públicos, como categorías trav2sde: a< la relación social >ue define las instituciones políticas, económicas,sociales y territorial y e3presa la articulación de las relaciones EstadoKsociedad,estadoKindividuo y -ociedadKindividuo, para lo cual estructura un sistema jurídico y gubernamental; b< Esas instituciones jurídicas de organización del

poder político y gubernamental, se estructura en la organización administrativade organizaciones estatales; y, c< para la puesta en marc)a se re>uiere desistemas de gestión

0on este marco aspiramos a )acer un seguimiento de las políticas de modernizacióndel Estado, de la administración y la gestión pública, con lo cual proponemos uninstrumento distinto a los utilizados por diferentes autores: @ounes 7588, 588H< y/oa 7588H< y parecido a otros %onzález 7588H<, en el estudio de los procesos dereforma

Las adecuaciones del Estado a las nuevas condiciones políticas, económicas y

sociales )an generado proyectos de transformación >ue pueden resumirse endos perspectivas: la modernización económica, política y administrativa y lamodernización institucional, organizacional y de gestión

LA M,DE+-14A15- P,L>.1A& E,-,M1A 3 ADM1-1S.+A.16A DELES.AD,

0omo ya la )abíamos mostrado el Estado es una relación social >ue se articulaen forma de un conjunto de instituciones jurídicas y gubernativas paraintervenir, dirigir y controlar la sociedad y el mercado Estas instituciones see3presan a trav2s del r2gimen político, >ue estructura las relaciones sociales

políticas y económicas de la sociedad con el Estado Es, en estos espaciosdonde se define la reforma política y económica del Estado

En primer lugar, la palabra política tiene tres significados en la 0iencia (olítica0omo estructura 7polity<, como proceso 7politic< y como acción gubernamental7policy< La política organizada al interior del Estado, como estructura,comprende variables como sistema político, sistema de gobierno, sistema departidos y sistema electoral La política )acia fuera del Estado, como proceso,comprende variables como actores, socialización y cultura política,comunicación y opinión pública La política como acción gubernamental, laspolíticas públicas, comprende variables como la formación de los asuntos

públicos, las decisiones y acciones de los gobiernos en la resolución de esosasuntos, los cursos de acción >ue se llevan a cabo y los resultados obtenidos,



es decir el ciclo de formación, formulación, implementación y evaluación de laspolíticas públicas

(or lo tanto, como el Estado es un agente central en las tres dimensiones,debemos entender >ue la reforma política del Estado conduce a transformar las

diferentes instituciones a trav2s de las cuales )ace la política en sus tresdimensiones Es decir transformando la estructura, el proceso o las políticaspúblicas -in embargo, un sector bien relevante de la academia parece centrar la reforma política del Estado a los cambios en el sistema político, en el sistemade gobierno, en el sistema de partidos, en el sistema electoral o en susrelaciones con los diferentes actores políticos: es decir al r2gimen político Lareforma política implica una reforma del r2gimen político

En segundo lugar, el Estado como se6alaba antes, constituye para loseconomistas el conjunto de instituciones complementarias a la organización>ue le da el mercado a la sociedad El Estado interviene, regula, gestiona

bienes y servicios, redistribuye la ri>ueza, jugando un rol específico en cadaetapa del desarrollo económico de la sociedad Las transformaciones de losroles del Estado, de sus instituciones y mecanismos de intervención,regulación, gestión en el proceso de producción, intercambio, consumo ydistribución correspondería a la modernización económica

En tercer lugar, y por lo desarrollado anteriormente, la reforma administrativadel Estado se refiere a las modificaciones, adecuaciones y transformaciones delas formas organizativa, de los sistemas de gestión y de las reglas de juego en>ue están inmersas La )istoria reciente recoge innumerables e3periencias dereformas administrativas del Estado, los cuales deben entenderse comoesfuerzos sistemáticos destinados a transformar ciertas características deorganización y funcionamiento del aparato administrativo del Estado a fin dedotarlo de mayor eficiencia y eficacia (or lo tanto la reforma administrativa delEstado conllevaría tres niveles: la reforma de las instituciones, de las formasorganizativas y sus sistemas de gestión

LA M,DE+-14A15- 1-S.1./1,-AL& ,+GA-14A1,-AL 3 GE+E-1AL

El arreglo institucional, ello es el marco organizacional, de gestión y de reglasde juego, es el marco en el cual se estructura y desempe6a

administrativamente el Estado Ello conlleva e3igencias institucionales,organizacionales y de gestión para su funcionamiento adecuado Ana forma deinterpretar los tres tipos de modernización es revisar el dise6o institucional, losd2ficit de capacidades de organización y gestión y su modernización, lopodemos )acer en la siguiente forma:

• $ise6o institucional, se refiere al conjunto de normas >ue cumplenfunciones de filtros, incentivos, restricciones y sanciones delfuncionamiento del Estado, de sus formas organizativas y de sussistemas de gestión (ueden generar ine3istencia, contradicción osuperposición de competencias intergubernamentales, interagencias e

interagentes, generándose una diferencia entre lo esperado y elfuncionamiento del Estado, la administración y la gestión pública



• 0apacidad organizacional, se refiere a la diferencia entre lo definidocomo competencia de una agencia y lo efectivamente realizado por ella,como consecuencia del dise6o organizacional 7misión, estructura ycultura< e3istente y el >ue efectivamente se re>uiere

• 0apacidad de gestión, se refiere a la diferencia entre lo definido comocompetencia de una agencia, unidades de ella o de agentes 7individuoso grupos< y su desempe6o real, como consecuencia de los sistemas degestión estrat2gicos y operativos 7información, planeación, recursosfinancieros, )umanos, t2cnicos y físicos, seguimiento y evaluación<

En síntesis, las alternativas desarrolladas se podrían resumir en el siguientecuadro:

"&(# $E!#$E/.&S'0&T.

.&EL!#$&1&0'0&T.

5 '$!&.&-"/'"&' &nstitucionesadministración públicagestión pública

/E%L'- $E +AE%#1#/!'- #/%'.&S'"&'--&-"E!'- $E %E-"&#.

&.-"&"A0&#.'L &nstituciones /eglas de juego >ue generan: &ncentivos 1iltros /estricciones

-ancionesI #/%'.&S'0&#.'L 'dministración pública !isiónEstructura0ultura

9 %E-"&T. %estión pública -istemas de gestión:

(laneación 0ontrol &nformación (resupuesto 0ontabilidad

0ontratación Empleo

#1#L1,G+A71A #AS1A

'/'%#. /E@E-, !anuel -obierno y .dministraci"n En Elías $íaz y 'lfonso /uíz1ilosofía política && "eoría del Estado Enciclopedia &beroam2ricana de 1ilosofía, .o5 7!adrid, Editorial "rotta, 588<



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-#"EL#, &gnacio Estado moderno En Elías $íaz y 'lfonso /uíz 1ilosofía política&& "eoría del Estado Enciclopedia &beroam2ricana de 1ilosofía, .o 5 7!adrid,Editorial "rotta, 588<

-A*&/'"-, +oan *a administraci"n pública como problema El análisis de políticas como propuesta en $ocumentación 'dministrativa .o 9KG

@#A.E-, $iego Las reforma del Estado y de la administración pública 7*ogotá,

"E!&-, 588< 0on otro título 7*ogotá, E-'(, 588H<

@#A.E-, $iego (anorama de las reformas del Estado y de la administraciónpública 7*ogotá, Aniversidad del /osario, 9<

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2 MODERNIZACION DEL ESTADO.doc