130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

Embed Size (px)

Text of 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    1/20

    Principii generale

    Evaluarea ex ante

    Evaluarea ex post

    EVALUAREAPOLITICILOR

    PUBLICE

    85

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    2/20

    Prncp generle

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    3/20

    Termenul evlure pote lu sensur forte dferte: evlure cntt`prevzonle de ctvt`, evlure nevo de jutor pentru o person`

    dependent`, evlure nevolor unu intreg crter, evlure pertnene tpurlor de mpct vut supr popule de o poltc` publc`In ghdul de f`, termenul de evlure este utlzt in leg`tur`

    cu o poltc` publc` su cu un progrm de ctvt`.

    Obiectivele evalu`rii

    Respectarea exigen]elor democraticeDecidentul trebuie s` arate c` a f`cut eforturi pentru buna utilizare abanului public, mai ales n domeniul social unde procentajul cheltuie-lilor suportate de colectivitate este important.

    Exigen]ele democratice care se concretizeaz` prin evaluare oblig` nunumai s` se dea socoteal` de ceea ce s-a f`cut cu banii publici, dar [ide ceea ce se va face pentru a continua sau a orienta politica sau pro-

    gramul, cu posibilitatea de a refundamenta decizia ini]ial`.ntreruperea unei politici sau a unui program este mai u[oar` dac` sejustific` de ce politica sau programul respectiv a fost demarat [i apoioprit.

    Preg`tirea schimb`rilor necesareUna din mizele majore ale evalu`rii se situeaz` n domeniul manage-mentului. Fiindc` pune n eviden]` obiectivele explicite sau implicite,

    ac]iunile deja efectuate [i practicile profesionale, evaluarea permite caacestea s` fie redirec]ionate, d` posibilitatea evolu]iei acestora.

    Evaluarea deschide calea ajust`rii, nu opune ci conciliaz` cunoa[terea[i ac]iunea, judecata de valoare [i procesul de schimbare.

    Evaluarea vizeaz` dou` obiective

    87

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    4/20

    Capitolul 3

    PRINCIPII GENERALE

    nspec socl` re func de evlure prn cre se nlzez` mpctulpoltclor publce mplementte in domenul prestlor socle, in vedere

    stblr de dgnostce elbor`r de propuner recomnd`r deimbun`t`re cdrulu legl nsttuonl, precum de efcentzre

    loc`rlor bugetre necesre promov`r dezvolt`r sstemulu nonlde ssten` socl`.

    Diferitele moduri de evaluare

    Evaluarea prealabil` deciziei (evaluare a priori sau ex ante)

    Acest tip de evaluare este destinat s` clarifice decizia decidentuluicare are de optat ntre mai multe solu]ii posibile pentru ameliorareasitua]iei unei popula]ii ]int` sau pentru a rezolva o problem` dat`.Este o form` specific` de consiliere pentru decident.

    Evaluarea ex ante const` n a analiza dinainte eventualele avantaje [iinconvenientele ce pot ap`rea n urma aplic`rii uneia dintre solu]iileposibile. Evaluarea vizeaz` s` dea [i informa]ii precise cu privire lacosturile directe [i indirecte ale fiec`rei op]iuni.Analiza consecin]elor previzibile ale fiec`rei op]iuni trebuie s` l ajutepe responsabil s` decid` n cuno[tin]` de cauz`.

    Evaluarea ex ante contribuie astfel ca programul definitiv s` oferer`spunsuri adecvate la dificult`]ile identificate (programul este perti-nent) [i la obiectivele politice ale decidentului (programul este coerent).

    Evaluarea intermediar`Acest tip de evaluare este realizat pe parcursul punerii n aplicare aunei politici publice:

    Dac` de la nceput se prevede o durat` de punere n aplicaremai lung` (de ex. 5 ani), este interesant ca dup` doi ani s` se cunoasc`stadiul n care s-a ajuns;

    Cnd pentru un program nu s-a stabilit o durat` determinat`,trebuie [tiut dup` c]iva ani, dac` men]inerea sa f`r` schimb`ri sau

    n func]ie de momentul ales pentru a efectua evaluarea

    88

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    5/20

    modificarea, respectiv ncetarea sa, sunt oportune.Acest tip de evaluare are drept scop evitarea abaterilor [i preconizareaajust`rilor pe parcurs : dup` un anumit timp, evaluarea ofer` un punctde vedere critic asupra primelor realiz`ri [i a primelor rezultate ale

    activit`]ilor, ceea ce permite efectuarea de propuneri pentru ceea ceeventual trebuie corectat.

    Evaluarea posterioar` activit`]ii (a posteriori sau ex post)Este un demers sistematic de a ob]ine, de a clasa [i de a sintetizainforma]ii multiple, n scopul de a efectua o apreciere:

    Cu privire la adecvarea ntre ac]iunile efectuate [i obiectivele

    vizate ini]ial.

    Cu privire la conformitatea ntre ceea ce s-a f`cut efectiv [ia[tept`rile din momentul n care s-a luat decizia de a institui o politic`sau un program.

    Evaluarea ex post d` posibilitatea de a aprecia dac` efectele saurezultatele ac]iunilor ntreprinse corespund cu ceea ce era prev`zut.

    Ea contribuie deci la o apreciere a programului n ntregime,[i mai ales a impactului nregistrat. Permite s` se repun` ndiscu]ie retrospectiv bazele politicilor care au fost decise.

    89

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    6/20

    PRINCIPII GENERALE

    Autoevlure intervine atunci cnd politica sau programul

    sunt evaluate de responsabilul sau responsabilii de punerea lor npractic`; [i pentru a efectua autoevaluarea, ei utilizeaz` metode [i cri-terii pe care le-au stabilit ei n[i[i.

    Evlure ntern` se refer`, ca [i precedenta, la o evaluareefectuat` de responsabilii de politica sau programul evaluat; dar utili-zeaz` metode [i criterii care le sunt impuse din afar`.

    Evlure extern` se caracterizeaz` prin independen]a evalua-torului: este efectuat` de un organism exterior responsabilului deac]iune [i poate fi vorba de o inspec]ie, sau de institu]ii specializate.

    Se poate urm`ri care este nvelul de pertnen` a politicii sau aprogramului evaluat: se analizeaz` astfel dac` exist` adecvare ntre,pe de o parte, obiectivele explicite ale programului [i m`surile luatepe durata punerii sale n aplicare [i, pe de alt` parte, problemele socio-

    economice de care programul trebuie s` se ocupe. Evaluarea poate avea drept obiectiv s` m`soare efcctte :

    s` verifice dac` obiectivele stabilite de program sunt pe cale de a firealizate, f`r` a pune problema, n acest stadiu, a mijloacelor utilizate.

    n func]ie de criteriul de apreciere a politicii sau a programului

    n func]ie de responsabilul evalu`rii

    Nici unul din aceste trei tipuri de evaluare nu este n sinecel mai bun sau mai pu]in bun dect celelalte; dar, dac` politica

    public` sau programul se desf`[oar` pe mai mul]i ani, este deosebitde interesant s` aib` loc mai nti o autoevaluare sau o evaluareintern` (de ex. la jum`tatea perioadei), apoi o evaluare extern`.

    Eficien]` nseamn` [i c` se compar` rezultatele ob]inute,sau chiar mai bine impactul produs, [i resursele mobilizate; altfel

    spus: s-ar fi putut face mai multe cu mijloacele mobilizate?

    Sau s-ar fi putut mobiliza mai pu]ine mijloace pentru a atingeacela[i rezultat? Sau a e[uat programul din lips` de mijloace?

    90

    Capitolul 3

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    7/20

    Urm`toarele patru elemente constitutive formeaz` un soclu comun:

    Verificarea dac` diferitele opera]ii prev`zute lamomentul demar`rii ac]iunii sau a programului aufost efectiv implementate.

    Inventarierea efectelor, scontate sau nu, n urmaacestor opera]ii [i ncercarea de a identifica motivelecare explic` cauza apari]iei acestor efecte.

    Dup` analiza efectelor, evaluarea atingerii obiective-lor, n func]ie de importan]a mijloacelor utilizate.

    Deducerea, din evaluarea realizat`, a urm`rii cetrebuie dat` ac]iunii.

    Soclu comun pentru diferitele tipuri de evaluare

    91

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    8/20

    Nu se pote evlu corect un progrm su o poltc` f`r` odefne sufcent de precs` obectvelor cun su dc` suntpuse in evden` prncp forte generose, dr pre generle.Este necesr` dec o dentfcre corect` obectvelor poltcsu le progrmulu ce trebue evlut.

    Condi]ii ce trebuie ndeplinite

    Alegerea unor metode potrivite

    Metodele cu caracter [tiin]ific [i experimental presupun folosirea indi-catorilor, a instrumentelor de m`sur`, a e[antioanelor complexe [isofisticate.Unele dintre ele pot fi foarte utile atunci cnd evaluarea se limiteaz`la domeniul m`surabilului sau la identificarea rela]iilor cauzale ntreun num`r mic de variabile.

    Dar, n materie de evaluare social`, descrierea situa]iei reale se reali-zeaz` greu doar cu ajutorul datelor statistice, doar dac` realitatea estesimplificat` abuziv.

    Trebuie a[adar s` se ]in` cont [i de emergen]a factorului uman [i arela]iilor dintre persoane. Aspectele calitative trebuie s` fie prezenten materie de evaluare social`.

    Pe scurt, adesea este indicat, ca pe parcursul unei evalu`ri, s` se folo-seasc` concomitent diverse tehnici :

    Instrumente de ordin statistic, econometric

    Metodologii de evaluare a raportului cost/avantaj,de e[antionare [i de varietate (metodologii care ]in desociologie, de [tiin]e umane, de tehnici de animare, etc.

    n majoritatea cazurilor, trebuie identificate elementele nespusesau nescrise care ajut` la reconstituirea cu mai mult` precizie a

    con]inutului obiectivelor.

    PRINCIPII GENERALE

    92

    Capitolul 3

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    9/2093

    Caracteristici comune ale evalu`rilor

    n toate aceste cazuri, evaluatorul trebuie s` adune informa]iipertinente, apoi s` [tie s` le organizeze [i s` le interpretezef`r` s` le deformeze.

    Informa]iile ajut` la cunoa[terea dificult`]ilor, acontradic]iilor, imperfec]iunilor, riscurilor ac]iunii efectuate

    (evaluare ex post) sau care trebuie efectuat` (evaluare ex ante).Din informa]ii trebuie s` reias` (retroactiv sau previzional) care

    sunt condi]iile de care depinde reu[ita.Informa]iile i ajut` pe responsabilii de politici publice s`

    preg`teasc` ac]iuni noi sau rennoite.

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    10/20

    Evlure ex nte

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    11/20

    Evlure ex nte re drept obectv furnzre c`tre decdent unenlze de nsmblu supr efectelor prevzble, poztve su negtve,le une poltc proectte, in cee ce prvete spectele sle socle dr economce, demogrfce su socologce.

    Analize de ansamblu

    Prima faz` vizeaz` explicitarea ct se poate de clar` aproblematicii [i a mizelor majore

    Pe parcursul acestei faze, trebuie adunat` o ct mai mare cantitate deinforma]ii care s` permit` cadrajul acestei politici.

    Este important s` se inventarieze, s` se studieze [i s` se rezume docu-

    mente disponibile n cadrul diferitelor administra]ii implicate f`r` al`sa deoparte, dup` caz, activit`]ile parlamentare.

    Aceste activit`]i preg`titoare scot n eviden]` toate mizele noii politici

    sau ale noului program ; ele sunt absolut necesare pentru a propunedeciden]ilor [i consilierilor acestora op]iuni detaliate.

    Explicitarea mizelor problematicii trebuie n mod obligatorius` duc` la elaborarea unui document scris.

    Mai mult, studiul exemplelor str`ine, mai ales europene,permite identificarea cazurilor similare din alte ]`ri.

    Prima faz`

    95

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    12/20

    EVALUAREA EX ANTE A UNEI POLITICI PUBLICE

    Analiza este de altfel mai pertinent` [i mai deschis` atunci cnd sunt

    elaborate proiecte sensibil diferite sau chiar opuse.Pe baza explicit`rii problematicii [i a mizelor puse n joc, care se rea-lizeaz` n faza precedent`, a doua faz` a evalu`rii ex ante se refer` laelaborarea de scenarii diferite pentru a atinge obiectivul vizat.Aceast` faz` este indispensabil` exercit`rii dreptului autorit`]ilor de aface o op]iune.

    Este deci indicat, n acest stadiu, s` nu se cenzureze [i s` se emit` ipo-

    teze care pot ap`rea pu]in realiste sau neserioase : chiar dac` se [tiedinainte c` exist` pu]ine [anse ca aceste ipoteze s` fie alese la final,ele sunt utile pentru c` dau de gndit deciden]ilor [i suscit` pisteinteresante care altfel nu ar fi ap`rut spontan.

    Pentru fiecare scenariu, trebuie efectuat un studiuavantaje/inconveniente/costuri, cu o evaluare a volumelor ncauz` [i a costurilor att directe ct [i indirecte, mai ales a chel-tuielilor de func]ionare; este la fel de important s` se prevad` cos-

    turile eventuale de formare sau de expertiz` [i de anchet` carevor trebui realizate.

    n acest moment, decidentul trebuie s` se pronun]e asupra sce-nariilor din care le elimin` doar pe unele sau pe toate [i s` indicecare elemente din scenarii merit` s` fie aprofundate.

    Pe m`sur` ce ipoteza care va fi aleas` prinde contur, va trebuis` se efectueze un studiu despre ce va fi u[or sau dificil n imple-mentarea politicii proiectate, lundu-se n considerare ob-stacolele posibile [i for]ele pozitive disponibile, inclusiv contextulpolitic [i sensibilitatea social`, studii nso]ite, dup` caz, de son-daje de opinie [i de analize realizate de sociologi.

    Calendarul politic [i parlamentar este o variabil` care trebuieluat` n considerare, nainte de implementarea oric`rei noi politici.

    Termenele limit` de realizare trebuie s` nso]easc` proiectul: elesunt garan]ia c` politica proiectat` este fezabil` (a se vedea fi[aurm`toare).

    Dispozi]ii practice

    96

    Capitolul 3

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    13/20

    Trebuie realizate:

    Lista de texte ce trebuie adoptate, indicnd cu exactitate tipulfiec`rui text: lege sau m`sur` de nivel inferior

    La nevoie, redactarea prealabil` a celor mai importante articole

    Arborele decizional care permite vizualizarea nl`n]uirii sar-cinilor, nainte de punerea n practic` a programului [i pe duratadesf`[ur`rii acestuia

    Lista de competen]e ce trebuie mobilizate : ct personal, de ce

    nivel, n ct timp trebuie format [i cu privire la ce subiecte

    Liste de proceduri ce trebuie respectate

    Un studiu despre reformele sau complet`rile ce trebuie adusesistemelor informa]ionale

    Orice proiect pentru o politic` public` trebuie s` con]in`

    reguli pentru propria evaluare |n special criteriile evalu`rii trebuie s` fie cunoscute n momen-tul redact`rii proiectului; ele pot s` fie modificate, dar faptul c`aceste criterii lipsesc ini]ial nseamn` c` evaluarea ac]iunii respec-tive este insuficient detaliat` [i par]ial`.

    Calendarul prev`zut trebuie s` fie propor]ional cu durata proiec-tului [i realist: evaluarea nu poate interveni dect dup` implemen-

    tare [i o desf`[urare normal` n timp.Este nevoie absolut` ca evaluarea ex ante

    s` indice faptul c` politica ce va fi aleas` va trebuin mod obligatoriu s` cuprind` aceste elemente.

    Preg`tirea implement`rii [i anticiparea

    97

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    14/20

    Evlure ex post

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    15/20

    Este deci nevoie de:

    Trebue m inta s` fe remntt obectul precs l progrmulu supusevlu`r, cum fost nl fxt de utortte.

    Descrierea etapelor

    Reluarea tuturor documentelor ce permit reconstituirea moti-velor care au dus la alegerea con]inutului programului

    Evaluarea trebuie s` fie exhaustiv`. F`r` excep]ie, evaluareatrebuie s` se refere la toate componentele din program

    Evaluarea programului trebuie realizat` pe baza unuie[antion al popula]iei implicate [i/sau un e[antion zonal?

    Care sunt activit`]ile disponibile pentru realizarea evalu`rii?Prin r`spunsul la aceast` ntrebare putem [ti dac` trebuiecerute studii sau lucr`ri ; n acest caz, trebuie luate n calculcosturile [i termenele limit` necesare.

    Aceast` faz` trebuie s` permit` identificarea profesioni[tilor dinafara Inspec]iei Sociale care trebuie implica]i pentru a l`rgi

    competen]ele necesare evalu`rii.

    Evaluatorul este n dificultate dac`, n mod explicit sau implicit, deci-dentul a modificat obiectivele programului pe durata execut`rii sale.

    Trebuie atunci s` se indice clar fa]` de care obiective (ini]iale saumodificate) evaluarea trebuie f`cut` cu preponderen]`.

    Este apoi nevoie s` se aleag` metodele

    99

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    16/20

    M`surarea

    EVALUAREA EX POST A UNEI POLITICI PUBLICE

    Primele ntreb`ri care trebuie puse se refer` la strategia politicii

    publice sau a programului:

    Priorit`]ile pentru care a fost conceput programul saupolitica supus` evalu`rii erau clare, u[or de n]eles [i recu-noscute de to]i ca valabile la nceputul punerii n practic`?

    Mai sunt [i ast`zi a[a?

    Programul sau politica r`spundea problemelor conside-rate ca importante din punctul de vedere al societ`]ii?

    n ceea ce prive[te subiectul, cum a evoluat opinia general ?

    Con]inutul programului sau al politicii se ncadra ndirec]ia a[teptat` n vederea rezolv`rii acestor problemeale societ`]ii?

    Aprecierea cantitativ` a rezultatelor

    M`surarea efectului ca volum vizeaz` mai nti efectivul depopula]ie, n sensul statistic al cuvntului, care a beneficiat, direct sauindirect, de politica sau programul evaluat.

    Este important de observat care este viteza de cre[tere progresiv` [i s`se explice, dac` este cazul, situa]iile grafice de la un anumit moment.Este nevoie de un aparat statistic suficient de coerent [i sigur; dac` nu,se caut` un sistem de estim`ri fiabile, de exemplu baza unui e[antionreprezentativ.

    M`surarea volumelor nseamn` [i o evaluare a costurilor,inclusiv a costurilor de gestiune (n sensul larg, incluznd de exemplucosturile de dezvoltare a sistemelor informatice sau de formare a per-sonalului responsabil de implementarea programului).

    Compararea presta]iilor furnizate n cadrul programului evaluat cu oalt` presta]ie ale c`rei costuri sunt cunoscute poate ajuta n a demons-tra c` e nevoie sau nu de reajustarea costurilor de gestiune.

    100

    Capitolul 3

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    17/20

    Aspectele legate de costuri sunt utile n a g`si r`spunsul lantreb`rile urm`toare:

    Resursele mobilizate erau adecvate? Sau erau prea multe, date fiind rezultatele ob]inute? Sau erau insuficiente ducnd la o punere n practic`defectuoas`?

    M`surarea evolu]iei pe durata constatat` permite realizareaunei previziuni pe anii viitori.

    O astfel de previziune este indispensabil` factorului de decizie care

    trebuie s` [tie dac` trebuie sau nu s` continue politica sau programul[i s` stabileasc` bugetul necesar pentru ac]iunile viitoare.

    Aprecierea efectului unei politici trece prin faza de interogare a celorimplica]i, de la orice nivel, precum [i a beneficiarilor; pentru ace[tia dinurm`, poate fi necesar s` se fac` apel la chestionare, chiar sondaje dar

    trebuie evitate interpret`rile deviate, induse eventual de e[antioane detalie mic`.

    Aprecierea calitativ` a rezultatelor

    Mai mult, calitatea unui program este apreciat` [i dinperspectiva faptului c` el face ca fraudele s` fie dificile.

    La demararea unui program, se a[teapt` mereu efecte care,cel mai adesea, sunt enun]ate : prin evaluare trebuie mai ntis` se poat` aprecia dac` aceste efecte sunt efectiv prezente.

    Dar, chiar dac` obiectivele au fost sau nu atinse, trebuie puseurm`toarele ntreb`ri:

    Care sunt rezultatele m`surabile? Care sunt rezultatele percepute? |n ce m`sur` rezultatele erau prev`zute ini]ial sauerau neprev`zute sau considerate imprevizibile? Rezultatele ob]inute sunt urmarea a ceea ce s-af`cut sau au fost ob]inute deoarece au intervenit al]ifactori favorabili sau defavorabili nea[tepta]i?

    101

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    18/20

    EVALUAREA EX POST A UNEI POLITICI PUBLICE

    n cazul n care rezultatul este considerat negativ:

    De ce un astfel de rezultat?Problemele privesc implementarea, strategia actorilor,

    incapacitatea de a respecta obiectivele?

    Cauzele pot fi foarte diferite, dar evaluarea ncepe cu analiza obiectiv`a cauzelor. Evaluarea const` n a discerne factorii explicativi n ceea ceprive[te rezultatele politicilor publice.Eviden]ierea factorilor explicativi nu este u[oar` n m`sura n careuneori este greu s` se fac` diferen]a ntre ceea ce ]ine de ac]iuneapublic` [i ceea ce poate fi atribuit efectelor extreme.

    Totu[i, tentativa de identificare a factorilor explicativi este deja unprogres n sine.

    102

    Capitolul 3

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    19/20

    Un demers de evlure nu se rezum` dor l constt`r reltte intr-unmod plt, c presupune enumerre une precer cre preg`tete ocune vtore, pentru contnu cle les` m innte, su pentru modfc cursul lucrurlor.

    Urm`rile ce trebuie date evalu`rii

    Evaluarea nu este un proces de studiu sau de cercetare,ea este inserat` ntr-un cadru de decizie politic`.

    Evaluarea poate astfel s` aib` ca rezultat noi ac]iuni[i poate duce la repunerea n discu]ie a obiectivelor ini]iale ale

    programului, de fiecare dat` cnd a scos n eviden]` caracterul lorprea vag sau neadaptat nevoilor persoanelor

    sau popula]iei beneficiare.

    Evaluarea trebuie s` aib` ca rezultat o cunoa[tereconcretizat` a unei politici [i prin aceasta evolu]ia sa necesar`.Dac` raportul de evaluare trebuie s` deschid` piste posibile de

    evolu]ie, revine deciden]ilor obliga]ia de a lua o decizie, care s` ia nconsiderare dimensiunile tehnice, dar mai ales cele politice.

    103

  • 7/29/2019 130809PHARE2003 2005Evaluarea Politicilor Publice

    20/20

    Acest document a fost elaborat n cadrulprogramului de nfr`]ire institu]ional` RO.03.IB/SO-06

    privind nt`rirea capacit`]ii administrative a Inspec]iei Sociale.

    ADECRIAgence pour le dveloppement

    et la coordination des relations internationalesAgen]ia pentru dezvoltarea [i coordonarea rela]iilor interna]ionale

    76 boulevard Haussman - 75 008 PARIS