1

BAB SATU

PENDAHULUAN

1.1. Pengenalan

Pemerkasaan guru bermakna pengiktirafan autonomi, kuasa dan status guru

sebagai pendidik profesional oleh pemerintah dan masyarakat. Autonomi dan kuasa

sebagai pendidik profesional membolehkan guru merancang dan melaksanakan

kurikulum dan kegiatan pembelajaran secara inovatif, kreatif dan berkualiti (Ambar,

2004; Sumodiningrat, 2000). Lantaran mencapai matlamat pendidikan yang berkualiti

dan relevan dengan pembangunan masyarakat, status profesional guru pula perlu

dipertingkatkan.

Sehubungan itu, polisi pemerkasaan guru adalah satu polisi positif, namun ia

tidak boleh berlaku secara sendirian tanpa adanya proses desentralisasi, khasnya di

Indonesia yang telah mengamalkan sentralisasi sistem pendidikan formal pada dekad

sebelum 1998.

Pada masa pemerintahan orde baharu (1965-1998), pemerintah Republik

Indonesia melakukan intervensi yang besar terhadap bidang pendidikan. Keadaan

mencapai puncaknya pada masa tidak ada satu pun kebebasan di sekolah, bahkan

berbeza pendapat pun tidak dimungkinkan (Fasli dan Dedi, 2001). Sekolah bagaikan

kelas besar dengan pembelajaran utama ideologi pemerintah yang tidak menerima kritik

daripada masyarakat (Ali, 2002).

2

Meskipun demikian, pemerintah telah berusaha mengamalkan rancangan

pendidikan untuk seluruh masyarakat, dengan menetapkan rancangan wajib belajar

selama 9 tahun. Setiap anak yang telah mencapai usia untuk sekolah diharuskan

memasuki sekolah mulai daripada Sekolah Rendah (SR) hingga Sekolah Menengah

Pertama (SMP). Implikasi daripada polisi tersebut, pemerintah menyediakan guru yang

bertugas di sekolah tersebut dengan menyelenggarakan progam pendidikan guru, iaitu

Pendidikan Guru Sekolah Rendah (PGSR), dan graduan yang dihasilkan daripada

rancangan ini dilantik sebagai guru SR sedangkan yang mempunyai sijil Diploma 1 dan

Diploma 2 dilantik sebagai guru SMP.

Melalui rancangan tersebut pemerintah telah memberikan peluang kepada

murid-murid untuk meneruskan pengajian di SR dan SMP, sementara itu pelantikan

guru-guru untuk berkhikmat di SR dan SMP telah memberikan peluang kepada

masyarakat untuk menjadi guru. Namun, oleh sebab rancangan tersebut ialah bersifat

jangka pendek dan hanya untuk memenuhi keperluan semasa, impaknya ialah kualiti

guru menjadi rendah sehingga kualiti pendidikan menurun, khususnya untuk jenjang SR

dan SMP (Dedi, 2003).

Jatuhnya penguasa orde baharu (1965-1998) dan munculnya gerakan reformasi

masyarakat yang dipelopori oleh pelajar dan kalangan terpelajar (Abd Rahman, 2005),

telah menimbulkan keinginan untuk mengurangkan peranan dan campur tangan

pemerintah pusat dalam menangani pelbagai permasalahan polisi, termasuk polisi

pendidikan. Keadaan tersebut disokong dengan lulusnya Undang-undang No.22 Tahun

1999 tentang Pemerintah Daerah (Andreas, 2001; Fasli & Dedi, 2001). Dalam undang-

undang ini terkandung autonomi daerah, iaitu kesatuan masyarakat hukum yang terhad

pada daerah tertentu, mempunyai autoriti mentadbir dan mengurus kepentingan

3

masyarakat tempatan, sesuai rancangan sendiri yang berasas kepada kehendak

masyarakat dalam ikatan negara kesatuan Republik Indonesia.

Pernyataan tersebut memberikan pengertian bahawa masyarakat daerah menuju

ke arah kemandirian, kedewasaan dan kemampuan dalam merancang, mengembangkan

model, mengamalkan kegiatan pembangunan serta melakukan pengawalan, namun hak

dan kewajipan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat dikembangkan secara

seimbang dalam kehidupan masyarakat dan negara. Demikian juga bahawa pemerintah

pusat melakukan pemerkasaan kepada pemerintah daerah dalam segala segi kehidupan,

kecuali beberapa urusan yang berkaitan dengan keperluan hidup masyarakat Indonesia

secara am tetap diurus oleh pemerintah pusat, seperti bidang politik luar negera,

pertahanan dan keselamatan, peradilan, kewangan dan fiskal, agama serta autoriti

bidang lain yang meliputi bidang asas tentang perancangan kebangsaan dan

pengendalian pembangunan nasional, dana perimbangan kewangan, sistem pentadbiran

negara dan badan perekonomian negara, pembinaan dan pemerkasaan sumber manusia,

pengembangan sumber alam serta teknologi tinggi yang strategik, perlindungan alam

dan standardisasi nasional tetap diurus oleh pemerintah pusat (UU. No.22 Tahun 1999).

Pemerkasaan yang dilakukan termasuklah bidang pendidikan dengan

menyediakan polisi undang-undang dan peraturan yang menjadi asas pemerkasaan

pendidikan yang didalamnya termasuk pemerkasaan guru. Polisi desentralisasi

pendidikan di Indonesia bukan sahaja sekedar keinginan dan kemahuan, tetapi sudah

merupakan sesuatu keharusan (H.A.R. Tilaar, 2002), dan kesan yang ditimbulkan

adalah autoriti dan autonomi terdapat di provinsi, daerah, dan sekolah, serta keadaan

guru lebih kreatif dan inovatif dalam pembelajaran, kualiti pendidikan meningkat.

Keadaan ini boleh didapati secara rajah seperti berikut:

4

PROSES DESENTRALISASI

Asas Dana dan Sarana Pakar

UU No. 22 Th 1999 Tentang Pemerintahan Daerah

SENTRALISASI

sebelum 1998

Kekangan autoriti dan autonomi politik pada provinsi, daerah dan sekolah Birokrasi terpusat Kurikulum terpusat

Guru tidak memiliki autonomi dan autoriti melaksanakan pembelajaran Kualiti pendidikan rendah

NON-SENTRALISASI

setelah 1998

Autoriti dan autonomi terdapat di provinsi, daerah dan sekolah Birokrasi desentralisasi

Guru mempunyai autonomi dan autoriti untuk melaksanakan pembelajaran.

Kurikulum tingkat satuan pendidikan Guru lebih kreatif dan inovatif Kepuasan kerja guru meningkat Kualiti pendidikan meningkat

Autonomi dan

Kuasa Guru

Autoriti dan Autonomi

Daerah

Agensi

Autonomi

Sekolah

Rajah 1.1 Polisi pemerkasaan guru dalam konteks peralihan daripada sentralisasi ke

non-sentralisasi (dibina berdasarkan: Sufean Hussin, 2002; Hasbullah, 2006)

5

Perubahan autoriti pengurusan daripada sentralisasi kepada non-sentralisasi

diperlukan adanya sumber insan yang boleh merancang dan mengawal pelaksanaan

pelbagai urusan yang autoritinya diserahkan kepada daerah. Demikian pula tentang

kuasa autonomi dan autoriti yang dimiliki guru untuk merancang kurikulum yang sesuai

dengan situasi dan keadaan sekolah yang memungkinkan guru mempunyai peluang

untuk melaksanakan inovasi dan kreativiti dalam melaksanakan pembelajaran yang

sesuai dengan keadaan sekolah tempat berkhidmat. Pelbagai perubahan pengurusan

yang terjadi adalah seperti Jadual 1.1 berikut:

Jadual 1.1

Perubahan Autoriti daripada Sentralisasi kepada Nonsentralisasi

No Unsur Sentralisasi Nonsentralisasi

1 Perancangan Top- Down Buttom Up

2 Pelaksanaan Amaran Profesional

3 Standard Proses dan luaran

Kebansaan

Proses Tempatan

Luaran Kebangsaan

4 Maklum balas Ibu

Bapa

Tidak diperlukan,

kecuali murid

bermasalah

Diperlukan secara berterusan

5 Objektif Pengembangan

Intelektual

Pengembangan Kepakaran

6 Penilaian Seragam dan terhad Beragam dan berterusan

7 Kontrol sekolah Oleh Pengetua oleh Ibu Bapa dan

Masyarakat

8 Pengambilan

Keputusan

Pengetua Guru, Ibu bapa dan Pengetua

9 Peranan Ibu Bapa Menyediakan dana Terlibat dalam proses,

kecuali penilaian

6

Berdasarkan keadaan tersebut, pemerkasaan guru secara terancang, terarah dan

berterusan perlu dilakukan demi menjamin peluasan peluang, peningkatan kualiti,

sistem pemerintahan yang baik dan pertanggungjawaban pendidikan yang mampu

menghadapi cabaran sesuai dengan tuntutan perubahan kehidupan tempatan,

kebangsaan, dan global.

1.2. Kerangka Konsep dan Teori Pemerkasaan Guru

Konsep desentralisasi pendidikan berkaitan dengan autonomi daerah dan

desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan dari pusat kepada daerah, memfokuskan

kepada pemberian autoriti yang lebih besar kepada sekolah dengan motivasi untuk

meningkatkan kualiti pendidikan.

Tujuan dan orientasi daripada desentralisasi pendidikan adalah pelbagai,

berdasarkan pengalaman desentralisasi pendidikan yang dilakukan di beberapa negara

Amerika Latin, di Amerika Syarikat dan Eropah. Sebahagiannya, pemberian autoriti di

sektor pendidikan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, adalah untuk mencapai

efisiensi dalam penggunaan sumber, terutamanya masalah dana pendidikan yang berasal

daripada pemerintah dan masyarakat. Di lain pihak, desentralisasi pendidikan adalah

usaha untuk peningkatan kualiti proses dan hasil belajar mengajar. Dalam

kenyataannya, desentralisasi pendidikan yang dilakukan di banyak negara merupakan

bahagian dari proses reformasi pendidikan secara keseluruhan dan tidak sekedar

merupakan bahagian daripada proses autonomi daerah.

Desentralisasi pendidikan akan meliputi suatu proses pemberian autoriti yang

lebih luas di bidang polisi pendidikan dan aspek pendanaannya dari pemerintah pusat

kepada pemerintah lokal dan pada masa yang bersamaan autoriti yang lebih besar juga

diberikan kepada sekolah, iaitu pengurusan berasaskan sekolah (Armida, 2000).

7

Menurut Van Meter dan Van Horn (1975), pelaksanaan polisi pendidikan

dipengaruhi oleh enam pemboleh ubah, iaitu 1) sumberdaya, 2) standard dan sasaran

polisi, 3) hubungan antar organisasi, 4) persekitaran politik, ekonomi dan sosial, 5)

disposisi pelaksana, 6) ciri-ciri agensi pelaksana, hal ini seperti Rajah 1.2 berikut:

Huraian daripada tiap-tiap pemboleh ubah pelaksanaan polisi adalah seperti

berikut:

1) Sumberdaya. Pelaksanaan polisi diperlukan dukungan sumberdaya, sama ada

sumberdaya insan mahupun sumber daya non-insan.

2) Standard dan sasaran polisi. Standard dan sasaran polisi harus dinyatakan dengan

jelas dan boleh diukur sehinga boleh diwujudkan. Jika standard dan sasaran tidak

jelas, maka memungkinkan terjadi pentafsiran yang bermacam-macam dan

mempunyai peluang terjadinya konflik antara agensi pelaksana polisi.

Rajah 1.2 Model pelaksanaan polisi menurut Van Meter & Van Horn

(Sumber Van Meter and Van Horn 1975:463)

Standard

dan Sasaran

Polisi

Hubungan

antara

organisasi

Sumberdaya

Persekitaran

Poleksos

Ciri-ciri

Agensi

Pelaksana

Disposisi

Pelaksana

Prestasi

Pelaksanaan

8

3) Persekitaran politik, ekonomi dan sosial. Pemboleh ubah ini meliputi sumberdaya

ekonomi persekitaran yang boleh mendukung kejayaan pelaksanaan polisi, sejauh

mana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi pelaksanaan

polisi. Apakah objek yang menjadi sasaran boleh menerima polisi dan apakah pihak

elit politik mendukung pelaksanaan polisi.

4) Hubungan antara organisasi. Pelaksanaan polisi diperlukan dukungan dari beberapa

lembaga yang berkaitan, sehingga diperlukan koordinasi dan kerjasama antar

lembaga yang berkaitan bagi kejayaan pelaksanaan program.

5) Disposisi pelaksana. Disposisi pelaksana meliputi tiga hal, a) respon pelaksana

terhadap polisi yang akan mempengaruhi kehendak untuk melaksanakan polisi, b)

kognisi, iaitu pemahaman pelaksana terhadap polisi dan c) intensiti disposisi

pelaksana, iaitu pilihan nilai yang dimiliki oleh pelaksana.

6) Ciri-ciri agensi pelaksana. Ciri-ciri yang dimaksud adalah struktur birokrasi,

peraturan-peraturan, dan pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi dan

keseluruhannya akan mempengaruhi pelaksanaan polisi.

Keenam-enam pemboleh ubah tersebut berkaitan dengan agensi pelaksanaan

polisi dan pelaksanaan polisi, dan untuk memberikan arah dalam suatu penyelidikan

serta menegaskan terhadap fokus pelaksanaan penyelidikan, William Dunn (2003)

memerihalkan enam perkara penting bagi proses pelaksanaan polisi yang baik, iaitu:

1) Keberkesanan, berkenaan dengan apakah suatu altenatif mencapai hasil sesuai

dengan yang dirancang. Ini bermakna bahawa sejauhmana wujud pelaksanaan polisi

sesuai dengan perancangan yang telah dilakukan.

2) Efisiensi, berkenaan dengan usaha-usaha yang dilaksanakan untuk menghasilkan

tingkat keberkesanan yang dikehendaki. Untuk mencapai matlamat yang dirancang,

9

usaha-usaha apa yang telah dilakukannya, sama ada oleh agensi pelaksana mahupun

objek penerima polisi.

3) Kecukupan, berkenaan dengan seberapa jauh tingkat keberkesanan memuaskan

keperluan, nilai atau peluang yang menumbuhkan adanya masalah. Ini bermakna

bahawa sejauh mana pelaksanaan polisi boleh memberikan kepuasan dan

kemanfaatan kepada objek yang menjadi sasaran polisi.

4) Purata, berkenaan dengan purataan distribusi manfaat polisi. Aspek ini mempunyai

erti apakah setiap objek yang menjadi sasaran memperoleh peluang untuk menerima

dan mendapatkan impak daripada pelaksanaan polisi.

5) Responsiviti, berkenaan dengan seberapa jauh suatu polisi dapat memuaskan

keperluan, pilihan, atau nilai-nilai kelompok masyarakat yang menjadi target polisi.

Pelaksanaan sebuah program biasanya memberikan nilai-nilai kemufakatan

kelompok daripada sesebuah organisasi, hal ini kerana mereka berasa mempunyai

peranan yang sama bagi mewujudkan tercapainya pelaksanaan suatu program.

6) Kesesuaian, berkenaan dengan pertanyaan apakah polisi tersebut sesuai untuk

masyarakat.

Dengan menggunakan keenam-enam aspek pelaksanaan polisi dapat digunakan

untuk mendeskripsikan pelaksanaan polisi secara terfokus (Lexy, 2007), dan boleh

dihuraikan kekangan dan kesan yang ditimbulkan dari sesebuah polisi.

Satu unsur penting pelaksanaan polisi pendidikan ialah pemerkasaan guru.

Pemerkasaan guru diertikan sebagai proses pengembangan kepakaran guru untuk

menguasai pertumbuhannya dan menyelesaikan persoalannya (Barksdale & Thomas,

1991; Short, 1994; Lorin, 2004). suatu proses pengembangan persekitaran aktiviti guru

untuk menjadi profesional (Maeroff, 1988; Mary, 1994; Lee, 1991). Dikatakan juga

bahawa pemerkasaan guru ialah suatu kekuatan penting dalam profesion keguruan,

10

sehingga guru boleh mengamalkan tugasnya dengan bebas dan dipatuhi oleh murid

(Abd Rachim, 2005).

Pemerkasaan tidak sahaja berlaku dalam masyarakat yang tidak memiliki

kemampuan tetapi juga berlaku dalam masyarakat yang memiliki kuasa yang terhad dan

boleh dikembangkan menuju kepada kemandirian (Ambar, 2004). Bagi guru,

pemerkasaan ialah pemberian kemampuan atau kekuasaan kepada mereka untuk

memudahkan menjalankan profesion serta memberikan peluang kepada mereka untuk

meningkatkan kemampuan profesion kearah kemandirian. Short dan Rinehart (1992)

mengenal pasti bahawa pemerkasaan guru terdiri daripada enam dimensi seperti yang

berikut.

1.2.1. Penglibatan dalam Membuat Keputusan

Dalam menjalani aktiviti kehidupan di dunia ini hala tuju diperlukan, agar

kehidupan menjadi terarah di samping dapat meminimumkan kesilapan. Dalam setiap

profesion manusia memerlukan kepimpinan, membina kepimpinan serta melahirkan

kepimpinan yang berterusan. Sehubungan dengan hal ini, profesion keguruan tidak

terkecuali, perlu dipimpin oleh golongan yang berpelajaran, berhemah dan beretika,

bermotivasi tinggi, boleh mencorakkan dan mempengaruhi perubahan, berwawasan dan

boleh berperanan positif untuk memimpin ke arah kemajuan dan perubahan (Abd

Rahim, 2005).

Untuk membantu menyelesaikan sesuatu masalah, maka langkah terbaik yang

perlu dilakukan oleh pengetua ialah diberikannya peluang kepada guru untuk

mempunyai peranan mencari penyelesaian suatu permasalahan, terutama yang berkaitan

dengan pembelajaran. Memberikan peluang kepada guru untuk mempunyai peranan

dalam mencari penyelesaian kepada sesuatu permasalahan boleh menjadikan seseorang

11

guru berasa kehadirannya dihargai. Hal ini boleh meningkatkan motivasi dalam

menjalankan aktiviti dan menimbulkan kepuasan dalam bekerja (Lightfoots, 1986).

1.2.2. Peningkatan Profesionalisme

Guru yang profesional ialah guru yang mampu mengurus dirinya sendiri dalam

mengamalkan tugasan sehari-hari (Suparlan, 2005). Sedangkan profesionalisme guru

ialah suatu proses yang bergerak daripada ketidaktahuan menjadi tahu, daripada

ketidakmatangan menjadi matang, daripada diarahkan orang lain menjadi mengarahkan

diri sendiri. Seorang guru adalah profesional jika guru itu memiliki kemampuan kerja

yang tinggi dan kesungguhan hati untuk mengerjakan pekerjaannya dengan sebaik-

baiknya (Ibrahim, 2004).

Untuk menjadi profesional, seorang guru dituntut untuk memiliki lima hal, iaitu

a) memiliki komitmen kepada profesionnya, b) secara mendalam menguasai bahan ajar

dan cara mengajarnya, c) bertanggungjawab memantau kemampuan belajar murid

melalui pelbagai metod penilaian, d) mampu berfikir sistematik tentang apa yang

dilakukanya dan belajar daripada pengalamannya, e) menjadi anggota daripada

masyarakat belajar dalam persekitaran profesionnya (Dedi, 1998). Seorang guru boleh

memiliki kelima-lima hal untuk menjadi profesional dengan cara selalu berusaha untuk

meningkatkan profesionalismenya. Sebagai usaha untuk meningkatkan kualiti

pendidikan, salah satu jalan yang boleh dilakukan adalah meningkatkan profesionalisme

guru, seorang guru hendaknya selalu berusaha meningkatkan profesionalismenya

sehingga dalam melaksanakan tugas mengajar menjadi lebih baik.

12

1.2.3. Status

Guru ialah manusia yang digugu dan ditiru (Dedi, 2003; Suparlan, 2004),

dengan perkataan lain apa yang dikatakan oleh guru akan difahami dan apa yang

dilakukan akan dicontoh oleh muridnya. Demikian juga halnya dalam kehidupan

bermasyarakat, mereka selalu dipandang sebagai contoh dalam hidup bermasyarakat,

hal ini dikeranakan guru disejajarkan sebagai orang yang patut menjadi teladan dalam

kehidupan (Dedi, 2003).

Namun keadaan tersebut bukanlah sesuatu yang kekal sifatnya, mereka juga

memerlukan adanya impak daripada profesionnya, yang tidak hanya memperoleh status

yang tinggi dalam masyarakat, tetapi tidak memperoleh kebajikan yang cukup. Guru

memperoleh julukan lugu tur kuru (Suparlan, 2004). Pernyataan ini memperlihatkan

seseorang guru hanya mampu menyampaikan sekedarnya, sekiranya kebajikan tidak

dipenuhi.

Pekerjaan guru di beberapa negara maju menempati peringkat utama. Di

Holland gaji guru 111 peratus lebih tinggi dibandingkan dengan gaji staf pentadbiran, di

Australia 116 peratus, Amerika Syarikat 128 peratus, Perancis 57 peratus, dan New

Zealand 125 peratus lebih tinggi, sedangkan jika dibandingkan dengan bidang industri,

gaji guru di Australia ialah 115 peratus lebih tinggi, Skotland 120 peratus, Amerika

Syarikat 125 peratus, New Zealand 125 peratus, Holland 126 peratus, Jerman 213

peratus, Finland 234 peratus, dan Sweden 235 peratus (Dedi, 1998).

Dengan mengambil kira yang wujud di negara-negara maju, kini telah masanya

memikirkan kualiti pendidikan di Indonesia dengan menempatkan profesion guru

sebagai prioriti utama dalam pembangunan.

13

1.2.4 Kepercayaan Diri

Kemajuan sesebuah negara banyak bergantung kepada ilmuwan, negarawan dan

pakar ekonomi yang hebat. Begitu juga dengan kemajuan dalam bidang teknologi

maklumat, peranan pakar dalam bidang yang berkaitan sangat diperlukan. Mereka boleh

memperoleh ilmu pengetahuan dan mengaplikasikannya demi kepentingan manusia

sejagad. Hal ini dapat direalisasikan dengan adanya peranan guru. Mereka berjaya

menjalankan penyelidikan untuk mengembangkan ilmu pengetahuan sehingga berjaya

menerobos hingga angkasa luar. Demikian juga halnya dengan anak-anak yang baharu

belajar membaca, menulis, dan mengira, semua aktiviti ini dapat berjaya dengan adanya

penglibatan guru. Oleh itu, para guru perlu memiliki kepercayaan diri yang sejajar

dengan sumbangannya yang sangat bermanfaat dalam semua bidang kehidupan.

Meskipun demikian, sebahagian guru kurang mempunyai kepercayaan terhadap dirinya

yang disebabkan oleh profesionalismenya yang masih rendah, dan juga penghasilan

mereka sebagai seorang profesional dengan gaji yang rendah.

Di Indonesia, dengan disahkannya Undang-undang No. 14 Th. 2005 tentang

Guru dan Dosen (Pensyarah), memberikan semangat dan motivasi kepada guru untuk

meningkatkan kepercayaan dirinya, sebab dengan adanya Undang-undang tersebut, gaji

guru akan bertambah sesuai dengan peraturan yang ditetapkan, iaitu dengan adanya

program sertifikasi.

1.2.5. Autonomi

Autonomi ialah hak mengurus sendiri tanpa penguasaan atau pengendalian oleh

pihak lain (Hj Noresah, 2007). Unsur-unsur yang ada dalam autonomi tidak

memerlukan unsur-unsur luaran dalam menentukan perkara yang perlu dilakukan,

kepercayaan tinggi terhadap kemampuan diri, pengamalan prinsip moral peringkat

14

tinggi dan nilai kegunaan dalam perbuatan, penyanjungan amalan etika profesional yang

unggul, tidak mudah rasa tergugat, rasa kesalingan yang kental, ketegasan profesional,

toleransi yang tinggi dalam perbezaan-perbezaan, pengawalan emosi yang mantap,

kesediaan menerima maklum balas dan kritikan secara terbuka, penglibatan diri dalam

proses refleksi secara berterusan dan kesungguhan membawa diri ke tahap nilai-nilai

murni yang lebih tinggi (Bakhtiar, 1994).

Autonomi guru dalam menjalankan aktivitinya berkait rapat dengan kepimpinan

dalaman, iaitu kepimpinan di sekolah dan kepimpinan luaran, iaitu kepimpinan di luar

sekolah, misalnya pihak Pejabat Pelajaran Daerah. Seorang pengetua berperanan

menyokong akiviti guru dan memberikan kebebasan dalam mengamalkan tugasnya di

dalam bilik darjah, termasuk memilih model pembelajaran yang sesuai dengan subjek

yang diajarkan sehingga guru mempunyai ruang gerak untuk berkreasi dan selalu

menjalankan inovasi dalam pembelajaran. Demikian juga halnya dengan pihak luaran,

keadaan ini disokong oleh peraturan yang memberikan autoriti kepada guru untuk

melakukan kreativiti dan inovasi dalam mengamalkan pembelajaran.

Jika mereka mempunyai kemahuan untuk menjalankannya, namun kemampuan

mereka terhad, maka diperlukan adanya peningkatan kemampuan melalui beberapa

tahap, dan inilah yang diperlukan dalam pemerkasaan, yakni dengan meningkatkan

kemampuan guru dalam menyampaikan ilmu kepada murid. Berlakunya desentralisasi

pendidikan, dan diberlakukannya Kurikulum Tingkat Satuan Pendidikan (KTSP), guru

mempunyai autoriti untuk merancang kurikulum sesuai dengan situasi dan keadaan

sekolah, serta melaksanakan perancangan dan pelaksanaan pembelajaran dengan

menyesuaikan keadaan sekolah. Hal ini boleh menjadikan guru menjadi kreatif dan

inovatif dalam melaksanakan pembelajaran.

15

1.2.6. Pengaruh

Guru ialah orang yang profesionnya mengajar (Hj Noresah, 2007). Profesion ini

dijalankan secara perseorangan, kelompok, sama ada di sekolah mahupun di luar

sekolah (Syaiful, 2000). Guru merupakan salah satu faktor penentu tinggi rendahnya

kualiti hasil pendidikan (Syaiful, 2000; Ibrahim, 2004). Kejayaan melaksanakan

pendidikan bergantung kepada kesediaan guru dalam menjalankan aktiviti

pembelajaran. Guru merupakan unsur manusiawi yang sangat menentukan kejayaan

dalam bidang pendidikan. Hal ini kerana peningkatan kualiti sekolah amat bergantung

kepada peringkat profesionalisme guru (Ibrahim, 2004; Suparlan, 2005; E. Mulyasa,

2005). Untuk itu guru hendaknya mampu memberikan pengaruhnya bagi menjadikan

persekitaran sekolah yang kondusif untuk belajar.

Keadaan ini disokong oleh peluang yang dimiliki guru untuk melaksanakan

kreativiti dan inovasi dalam pembelajaran, sehingga guru dapat memberikan

pengaruhnya kepada murid-murid untuk menjadikan situasi dan keadaan sekolah

menjadi lebih kondusif untuk belajar.

Keenam-enam dimensi tersebut juga telah digunakan dalam penyelidikan

Scribner (2001) tentang pemerkasaan guru pendidikan teknikal dan implikasinya untuk

sekolah kepimpinan. Demikian juga kajian yang dilaksanakan Yochim (2004) tentang

pemerkasaan guru dan implikasinya dalam reformasi pendidikan d China.

Daripada huraian sebelumnya, hubungan antara desentralisasi dan pemerkasaan

guru serta agensi pelaksana polisi yang boleh merancang dan melaksanakan polisi

pemerkasaan adalah seperti Rajah 1.3 berikut:

16

17

DESENTRALISASI PENDIDIKAN

DAN POLISI PEMERKASAAN GURU

AGENSI PELAKSANA POLISI Parlimen Daerah, Pejabat Pelajaran

Daerah, Dewan Pendidikan,

Komite Sekolah dan Sekolah

Strategi Mekanisme

Kualiti Pendidikan

Kepuasan Kerja dan

Komitmen Organisasi Kualiti Guru

PELAKSANAAN

DASAR

OUT PUT

Rajah 1.3 Kerangka konsep dan teori polisi pemerkasaan guru

( Sumber: Short & Rinehart 1992; Syaiful, 2000; Sufean Hussin, 2002)

18

Sememangnya diakui bahawa pemerkasaan guru tidak boleh berlaku tanpa

pemerkasaan unsur-unsur pengurusan di peringkat daerah dan negeri. Pemerkasaan guru

tidak boleh berlaku secara terasing dan tersendiri. Bukan itu sahaja, pemerkasaan guru

memerlukan budaya kerja baharu dan pemberian ganjaran yang lebih baik.

1.3. Pernyataan Masalah

Permasalahan yang wujud dalam pelaksanaan polisi desentralisasi pendidikan di

Indonesia antara lain ialah penyerahan autoriti mengurus pendidikan daripada

pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, keadaan ini dianggap sebagai penyerahan

kekuasaan daripada penyerahan unsur perkhidmatan (Ulul, 2005), sehingga pemerintah

daerah berpotensi menjadi penguasa tanpa had jika tidak diimbangi dengan

pengembangan badan dan sumber manusia di daerah. Pelaksanaan polisi desentralisasi

pendidikan, banyak yang tidak sesuai dengan aspirasi polisi itu sendiri, khasnya

beberapa daerah di Indonesia, masih banyak pengurusan yang melibatkan meja

birokrasi hingga tidak mustahil mewujudkan risiko kebocoran pembiayaan.

Maklumat tentang pengurusan sumber manusia dan sumber kewangan pada

masa pelaksanaan desentralisasi pendidikan telah diperoleh hasil daripada penyelidikan

yang dilaksanakan oleh Asia Foundation dengan satu program yang dinamakan

Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA) yang diperolehi dapatan kajian

seperti berikut : a) pemerintah daerah telah menyerap semua pegawai negeri yang

dilimpahkan pemerintah pusat, sementara 66 peratus pegawai negeri di sesebuah daerah

bekerja dalam bidang pendidikan, namun profesionalisme mereka dalam menghadapi

pelbagai halangan autonomi daerah masih perlu dipertingkatkan, b) pemerintah daerah

telah melakukan penilaian terhadap keperluan pegawai serta kegiatan bengkel untuk

meningkatkan kualiti dan keberkesanannya, c) bantuan telah diperolehi untuk membaiki

19

dan meningkatkan pengetahuan serta keterampilan para pegawai sama ada melalui

bengkel mahupun pemberian beasiswa untuk melanjutkan pengajian di peringkat yang

lebih tinggi, d) pemerintah daerah merancang anggaran perbelanjaan sekitar 43 peratus

untuk sektor pekerjaan am, sementara bidang pendidikan purata sebesar 10 peratus.

(Hana, 2003).

Namun, boleh diketahui pelbagai faktor kekuatan dan kelemahan pelaksanaan

desentralisasi pendidikan, antara faktor kekuatannya adalah:

1). Secara politis polisi desentralisasi pendidikan telah dikenal luas oleh masyarakat

dan merupakan polisi yang sudah dikenal.

2). Proses kelahirannya dikawal oleh para pakar pendidikan, kalangan ahli politik, sama

ada yang ada di Parlimen mahupun yang ada dalam parti politik, sehingga

pelaksanaannya menjadi agenda pemerintah.

3). Jiwa dan roh polisi desentralisasi pendidikan telah lama diinginkan oleh masyarakat,

khasnya dalam menghadapi era persaingan bebas yang mengharuskan masyarakat

memiliki kepakaran dan daya saing yang tinggi.

4). Adanya sokongan pembiayaan yang cukup besar bagi pengembangan bidang

pendidikan, sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 20 Tahun 2003 tentang

Sistem Pendidikan Nasional.

5). Polisi ini merupakan bentuk nyata yang memperkukuhkan peranan pemerintah

daerah dalam merancang dan mengamalkan pembangunan bidang pendidikan di

daerah masing-masing (Sam M Chan, 2005).

Selain adanya kekuatan-kekuatan seperti yang disebutkan, polisi ini juga mempunyai

kelemahan, antaranya:

1). Adanya perbezaan kemampuan dan kesediaan pemerintah daerah untuk

menjalankan polisi desentralisasi pendidikan, secara khasnya pemerintah daerah di

20

wilayah pedalaman. Bahkan untuk wilayah tertentu pelaksanaan polisi desentralisasi

pendidikan cenderung menjadi masalah..

2). Adanya perbezaan kemampuan kewangan daerah yang diperolehi dari Pendapatan

Asli Daerah (PAD) sebagai sumber pembiayaan pendidikan di daerahnya masing-

masing, terutamanya di daerah-daerah miskin.

3). Pemerintah daerah tidak mempunyai pengalaman untuk mengurus pembangunan

pendidikan di daerahnya.

4). Staf birokrasi tidak terbebas daripada mentaliti dan budaya rasuah.

5). Anggaran pembiayaan untuk pendidikan masih belum jelas (Sam M Chan, 2005)

Berlakunya desentralisasi pendidikan, pemerintah daerah bandar Malang

mempunyai tanggungjawab untuk mengamalkan pentadbiran pendidikan yang sesuai,

dan salah satu unsur penting dalam mengamalkan pendidikan ialah guru. Guru

menduduki peringkat utama dalam setiap pembicaraan, guru adalah faktor dominan

dalam proses pendidikan dan salah satu bahagian yang sangat penting dalam kegiatan

belajar mengajar (Firestone & Pennell, 1993; Blas J, 1993; Soodak & Podell, 1996;

Fasli & Dedi, 2001; Andreas, 2001). Namun keadaan guru di Indonesia berada dalam

posisi lemah yang disebabkan oleh situasi politik masa orde baharu (Dedi, 2003), dan

akibat yang ditimbulkan ialah kualiti pendidikan yang kurang memuaskan (Syaiful,

2000; Syafrudin, 2005; Suparlan, 2005; E Mulyasa, 2005), untuk itu perlu dilakukan

pemerkasaan (Fasli & Dedi, 2001 ).

Bagaimanapun ada empat pengaruh positif dengan memilih desentralisasi

pendidikan, iaitu : a) peningkatan kualiti, dengan autoriti yang dimiliki, sekolah lebih

leluasa mengurus dan memperkasakan potensi sumber yang dimiliki, b) efisiensi

kewangan, hal ini boleh diperolehi dengan memanfaatkan bantuan masyarakat sehingga

mengurangkan biaya operasional yang ditanggung pemerintah, c) efisiensi pentadbiran,

21

dengan memotong mata rantai birokrasi yang panjang dan menghilangkan prosedur

yang bertingkat-tingkat, d) peluasan dan purataan, adanya peluang penyelenggaraan

pendidikan di daerah pelosok sehingga berlaku peluasan dan purataan pendidikan

(Sakdanur, 2004).

Demikian juga menurut laporan Bank Dunia dalam Hanafi (2004) mengenai

pelaksanaan desentralisasi pendidikan di Indonesia, bahawa beberapa prestasi

pendidikan yang telah dilaksanakan dan layak untuk diteruskan ialah: a) peningkatan

angka partisipasi pendidikan, b) kenaikan peringkat gaji pegawai sebagai akibat

daripada peningkatan peringkat pendidikannya, c) usaha meningkatkan peranan pihak

swasta dalam menyediakan pendidikan, sehingga memberi peluang pemerintah lebih

memusatkan polisinya dalam meningkatkan pembiayaan pendidikan rendah, d).

memperkecil kesenjangan jantina, e) penyerahan autoriti pelaksanaan pendidikan

rendah dan menengah kepada pemerintah daerah sehingga lebih menjangkau

masyarakat peringkat bawah.

Berdasarkan kenyataan di atas, timbul persoalan, iaitu bagaimanakah mekanisme

dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugasan mereka dalam

pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang, Indonesia?; bagaimanakah

pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang?; apakah kekangan dan kesan

pelaksanaan polisi pemerkasan guru di bandar Malang?; bagaimanakah pengaruh

dimensi pemerkasaan guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen organsiasi?

rangkaian masalah sepertimana huraian sebelumnya adalah seperti Rajah 1.4 berikut.

22

Rajah 1.4 Pernyataan masalah

(Dibina berdasarkan Wu & Short, 1996; Andreas, 2001; Suparlan, 2005)

1.4. Tujuan Penyelidikan

Tujuan utama penyelidikan ialah menganalisis mekanisme pelaksanaan polisi

pemerkasaan guru dalam konteks desentralisasi pendidikan di Indonesia. Tujuan lain

ialah untuk mengetahui pengaruh pemerkasaan guru di bandar Malang yang terdiri

daripada enam dimensi pemerkasaan guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen

organisasi dan juga mengetahui hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen

organisasi guru Sekolah Menengah Pertama Negeri di Malang, Indonesia.

DESENTRALISASI

PENDIDIKAN

Pemerkasaan Guru Autonomi Daerah dan

Pemerkasaan

Autonomi Sekolah dan

Pemerkasaan

Komitmen

Organisasi

Kepuasan

Kerja

Bagaimanakah persepsi guru mengenai

pemerkasaan, kepuasan kerja dan komitmen organisasi? Bagaimanakah pengaruh pemerkasaan

guru terhadap kepuasan kerja dan komitmen

organisasi?, Bagaimanakah hubungan antara

kepuasan kerja dengan komitmen organisasi?

Bagaimanakah mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang tugasnya dalam

pelaksana polisi pemerkasaan?, Bagaimanakah

pelaksanaan polisi pemerkasaan guru? Apakah

kekangan dan kesan pelaksanannya?

23

1.5 Objektif Kajian

Kajian ini mempunyai objektif seperti yang berikut :

1). Untuk menganalisis mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta

bidang tugas mereka dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang,

Indonesia.

2). Untuk mengenal pasti pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam enam dimensi di

enam buah sekolah di bandar Malang, Indonesia.

3). Untuk meneliti kekangan dan kesan dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru

Sekolah Menengah Pertama Negeri di Malang, Indonesia.

4). Untuk menganalisis persepsi guru Sekolah Menengah Pertama Negeri di Malang,

Indonesia terhadap pelaksanaan polisi dari segi pemerkasaan guru, kepuasan kerja,

dan komitmen organisasi.

5). Untuk menganalisis setakat mana pengaruh pemerkasaan guru Sekolah Menengah

Pertama Negeri di Malang, Indonesia dalam enam dimensi terhadap kepuasan kerja

dan komitmen organisasi, dan hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen

organisasi.

1.6. Soalan Kajian

Soalan kajian dalam penyelidikan ini ialah:

1). Bagaimanakah mekanisme dan rangkaian peranan agensi dan autoriti serta bidang

tugas mereka dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru di bandar Malang,

Indonesia?

2). Bagaimanakah pelaksanaan polisi pemerkasaan guru dalam enam dimensi di enam

buah sekolah di bandar Malang, Indonesia?

24

3). Apakah kekangan dan kesan dalam pelaksanaan polisi pemerkasaan guru Sekolah

Menengah Pertama Negeri di Malang, Indonesia?

4). Bagaimanakah persepsi guru Sekolah Menengah Pertama Negeri di Malang,

Indonesia terhadap pelaksanaan polisi ditinjau dari pemerkasaan guru, kepuasan

kerja, dan komitmen organisasi?

5). Bagaimanakah pengaruh pemerkasaan guru Sekolah Menengah Pertama Negeri di

Malang, Indonesia dalam enam dimensi terhadap kepuasan kerja dan komitmen

organisasi, dan hubungan antara kepuasan kerja dengan komitmen organisasi?

1.7 Kepentingan Kajian

Sebuah penyelidikan dilaksanakan dengan harapan diperoleh suatu manfaat

yang boleh digunakan untuk kepentingan teoritikal dan juga praktikal. Secara teoritikal

kajian ini memberikan kefahaman, bahawa dalam sesebuah polisi diperlukan adanya

undang-undang dan peraturan yang dapat dijadikan sebagai asas pelaksanaan, yang

kemudian diperlukan adanya koordinasi bagi agensi pelaksana polisi agar dapat

melaksanakan polisi yang sudah menjadi keputusan. Meskipun demikian diperlukan

juga kepatuhan dan kesiapan objek dan subjek pelaksanaan polisi.

Secara praktikal pula, hasil penyelidikan ini akan memberikan manfaat kepada

agen-agen yang berkaitan dengan pelaksanaan polisi pemerkasaan guru, iaitu Parlimen

Daerah, Pejabat Pelajaran Daerah, Dewan Pendidikan, Komite Sekolah, sekolah dan

guru itu sendiri. Bagi Parlimen Daerah, penyelidikan ini dapat dijadikan evaluasi

berhubungan dengan peranannya dalam merancang peraturan yang berkaitan dengan

peningkatan kualiti pendidikan dan perancangan anggaran, mengawal pelaksanaan

polisi, terutamanya pelaksanaan polisi pemerkasaan guru. Untuk pemerintah daerah

keberadaan penyelidikan ini boleh dijadikan keterangan tentang kekangan dan kesan

25

pelaksanaan polisi pemerkasaan guru, yang dapat dijadikan maklum balas untuk

membaiki pelaksanaan polisi sebagai usaha bagi meningkatkan kualiti pendidikan.

Penyelidikan ini juga boleh dijadikan alat oleh Dewan Pendidikan untuk mengetahui

sejauhmana peranannya dalam penglibatannya meningkatkan kualiti pendidikan,

demikian juga halnya bagi Komite Sekolah. Sedangkan untuk sekolah, bermanfaat

untuk meningkatkan kualitinya.

1.8 Batasan Kajian

1). Kajian ini berfokus kepada proses dan mekanisme pelaksanaan polisi pemerkasaan

guru dalam konteks proses desentralisasi pendidikan yang berlaku di Indonesia dan

tidak meneliti hal pemantauan atau penilaian pelaksanaan polisi.

2). Kaedah kajian yang utama adalah temu bual, pemerhatian dan analisis dokumen.

Data kualitatif dikategori dan ditemakan menurut enam aspek sebagaimana

dikemukakan Dunn (2003) dan proses pelaksanaan polisi oleh Van Meter dan Van

Horn (1975).

3). Dimensi pemerkasaan guru dalam kajian ini adalah sebagaimana yang dikemukakan

oleh Short dan Rinehart (1992), iaitu penglibatan dalam membuat membuat

keputusan, peningkatan profesionalisme, status, kepercayaan diri, autonomi dan

pengaruh dan tidak membahaskan selain daripada dimensi tersebut.

1.9 Definisi Istilah

1) Dewan Perwakilah Rakyat Daerah ialah lembaga perwakilan rakyat (parlimen

daerah) yang ahli-ahlinya dipilih melalui pilihan raya dan berkedudukan di daerah.

2) Dinas Pendidikan Daerah ialah pejabat pelajaran daerah yang berada di bandar

Malang

26

3) Dewan Pendidikan ialah badan mandiri yang melibatkan peranan masyarakat untuk

meningkatkan kualiti, purataan, dan efisiensi pentadbiran pendidikan di daerah

(Surat Keputusan Mendiknas No. 044/U/2002)

4) Komite Sekolah ialah badan mandiri yang melibatkan peranan masyarakat untuk

meningkatkan kualiti, purataan, dan efisiensi pentadbiran pendidikan di satuan

pendidikan, sama ada pada pendidikan prasekolah, jalur pendidikan sekolah

mahupun jalur pendidikan luar sekolah (Surat Keputusan Mendiknas No.

044/U/2002)

5) Sekolah Menengah Pertama Negeri ialah lembaga pendidikan awam yang

merupakan kelanjutan daripada Sekolah Rendah dengan tempoh pengajian selama 3

tahun dengan pentadbiran dibiayai oleh pemerintah.

6) Guru ialah seseorang yang dilantik dan memperoleh surat keputusan (SK) daripada

pemerintah untuk mengamalkan tugasan berupa kegiatan belajar mengajar di

sekolah (Suparlan, 2005).

7) Pemerkasaan Guru ialah pemberian kemampuan atau autoriti kepada guru untuk

mengamalkan profesionnya serta memberikan peluang kepada guru untuk

meningkatkan kemampuan profesionnya menuju kemandirian (Ambar, 2004).

Dalam kajian ini pemerkasaan guru diukur dengan soal selidik yang dibina oleh

penyelidik dengan penyelia dan mengadaptasi soal selidik dari School Participant

Empowerment Scale (SPES) yang dikembangkan oleh Short dan Rinehart (1992)

yang terdiri daripada enam dimensi iaitu membuat keputusan, peningkatan

profesionalisme, status, kepercayaan diri, autonomi, dan pengaruh.

8) Kepuasan kerja ialah sikap positif seseorang yang mengarahkan untuk berperanan

lebih terhadap pekerjaannya sehingga boleh menemukan dan mengulang cara-cara

yang dianggapnya lebih bervariasi dan bernilai untuk memperoleh hasil yang

maksimum (Alo, 1997; Hadari, 2003; Veithzal, 2006). Dalam kajian ini kepuasan

27

kerja diukur berdasarkan soal selidik yang dibina oleh penyelidik dengan penyelia

serta menggunakan beberapa soal selidik yang pernah digunakan oleh Siti Suaibah

(2004), dan Avadiar (2004).

9) Komitmen organisasi diertikan sebagai sikap yang ditunjukkan oleh para staf atau

sesuatu kekuatan yang mengikat posisi seorang staf dalam sebuah organisasi (Meyer

& Allen, 1991). Dalam penyelidikan ini yang dimaksud organisasi ialah sekolah.

Dimensi komitmen organisasi boleh dikatakan terdiri daripada tiga, iaitu komitmen

afektif, komitmen kelangsungan, dan komitmen normatif (Meyer & Allen, 1991).

Dalam kajian ini pengukuran komitmen organisasi dengan menggunakan soal

selidik daripada The Organizational Commitment Questionnaire (OCQ), iaitu soal

selidik yang dikembangkan oleh Mowday dan digunakan untuk mengukur

komitmen terhadap organisasi oleh Wu Yueh Yun (1994) dan soal selidik yang

dibina oleh penyelidik dan penyelia.