1

Наслов:Процена на влијанието на регулативата - Анализа на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата - ПВР на Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминацијаИздавач:Македонско здружение на млади правници Автори:Јасна Оровчанец АранѓеловиќАлександра ЦветановскаЛектура:Весна КостовскаЛиковно-графичко обликување:Aни АранѓеловиќПечат:ПОЛИЕСТЕРДЕЈ Тираж:50 примероци

CIP - Каталогизација во публикацијаНационална и универзитетска библиотека “Св. Климент Охридски”, Скопје

342.724(497.7)(094.5)(047.31)316.647.82(497.7)(094.5)(047.31)

ОРОВЧАНЕЦ Аранѓеловиќ, ЈаснаПроцена на влијанието на регулативата : Анализа на спроведувањето на процесот за процена на влијанието на регулативата - ПВР на Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација / автори Јасна Оровчанец Аранѓеловиќ, Александра Цветановска. - Скопје : Македонско здружение на млади правници, 2018. - 26 стр. ; 21 см

Библиографија: стр. [26]

ISBN 978-608-4843-14-61. Цветановска, Александра [автор]а) Предлог - закон за спречување и заштита од дискриминација - Процена на влијанието на регулативата - Македонија - ИстражувањаCOBISS.MK-ID 109019658

Анализата е дел од програмата за подгрантирање во рамките на проектот Процена на влијанието на регулативата во сенка: Промовирање на креирањето политики базирани врз докази. Проектот е финансиран од Европската Унија.Оваа публикација е изготвена со помош на Европската Унија. Содржината на публикацијата е единствена одговорност на Македонското здружение на млади правници и на никаков начин не може да се смета дека ги одразува гледиштата на Европската Унија.

2

Содржина

Листа на кратенки 3

Извршно резиме 4

1. Вовед 5

2. Методологија 7 2.1. Цел на анализата 7 2.2. Извори и користени податоци 8

3. Организацијата и управувањето со процесот за ПВР 10

4. Преглед на Извештајот за процена навлијанието на регулативата на МТСП за Предлог-законотза спречување и заштита од дискриминација 11

5. Процесот на вклучување на засегнатите страни 13 5.1 Улогата и задачите на секој од учесниците во процесот 14

6. Заклучоци и спроведување на препорачаното решение 15

7. Следење и евалуација 16

8. Трошоци и фискални импликации 16

9. Влијанието на законското решениеврз општествените области 17

10. Заклучоци и препораки 17 10.1 Заклучоци 17 10.2 Препораки 19

Анекс IБарање за слободен пристап до информации одјавен карактер и одговор од Министерството за труди социјална политика 20

Анекс IIБарање за слободен пристап до информации одјавен карактер и одговор од Министерството за труди социјална политика 22

Користена литература 24

3

Листа на кратенки

ПВР - Процена на влијанието на регулативата

ЕНЕР - Единствен национален електронски регистар

ЗСЗД - Закон за спречување и заштита од дискриминација

МТСП - Министерство за труд и социјална политика

РМ - Република Македонија

СЕП - Секретаријат за европски прашања

КЗД - Комисија за спречување и заштита од дискриминација

МЗМП - Македонско здружение на млади правници

4

Извршно резиме

Системот за заштита од дискриминација во Република Македонија е воспоставен со усвојување на Законот за спречување и заштита од дискриминација во 2010 година. Поради констатираните недостатоци и слабости во системот за заштита од дискриминација, Министерството за труд и социјална политика во 2016 година започна процес за подготовка на нов закон за спречување и заштита од дискриминација.

Оваа Анализа е заснована врз теоретското значење на поимот „процена на влијанието на регулативата“, како и врз степенот на неговата примена во практиката за остварување крајната цел - изнаоѓање квалитетно законско решение од областа на пристапот до правда на граѓаните. Процената на влијанието на регулативата претставува метод за анализа на јавните политики, ставен во функција на носителите на надлежностите за да ја проценат најповолната можност, ефектите што сакаат да ги постигнат, да го утврдат влијанието што ќе го има предложеното решение врз општеството, економијата и животната средина, како и врз конкретни и специфични општествени групи.

Имајќи ги предвид наведеното и значењето на областа што се регулира со овој закон, се јавува потребата од анализа дали Министерството за труд и социјална политика, како овластен предлагач на законот, доследно и квалитетно го спровело процесот за процена на влијанието на регулативата, односно дали се придржувало до правилата воспоставени со Упатството за начинот на постапување во процесот на спроведување ПВР и со Методологијата за процена на влијанието на регулативата.

5

1. Вовед

Регулативата е една од основите за добро функционирање на општеството и економијата и е неопходна за нивна заштита.

Таа е комплексен инструмент што директно влијае врз секојдневните активности на граѓаните и деловните субјекти и врз целокупниот правен и економски систем во земјата. За да се изгради здрав, стабилен и, пред сè, функционален правен систем, неопходно е да се согледаат три клучни аспекти: ефективноста при остварувањето на конкретните цели, влијанијата врз економските активности и нејзината улога во однос на остварувањето на начелото за владеење на правото.1 ПВР претставува составен дел од процесот на планирање, подготвување, следење и евалуација на политиките и регулативата во министерствата. Процесот на процена на влијанието на регулативата (понатаму во текстот ПВР) вклучува согледување на економските и социјалните влијанија или влијанијата врз животната средина на политиките или регулативата; намалување на трошоците и административните оптоварувања што ги предизвикува регулативата за деловните субјекти и за граѓаните.2

Со усвојувањето на Стратегијата за реформа на јавната администрација во 2010 година се предвидува и унапредување на процесот за ПВР. Придобивките на ПВР се значајни од повеќе аспекти, придонесуваат да се зголемат ефикасноста и ефективноста при подготовката на регулативата со вклучување низа процеси што резултираат со ефикасни законски решенија. Тука не станува збор само за економската ефикасност, туку и за транспарентен и легитимен регулаторен процес.

Анализата е изработена од Јасна Оровчанец Аранѓеловиќ, координатор за еднаквост и недискриминација, и од Александра Цветановска, проектен менаџер за мобилни тимови за правна помош на поединци и семејства со ниски приходи, во Македонското здружение на млади правници. Авторите на анализата како претставници на МЗМП беа членови на работната група за изработка на новиот Закон за спречување и заштита од дискриминација и се членови на Националното координативно тело за следење на состојбите со недискриминација и реализацијата на законите, подзаконските акти и стратешките документи во оваа област, па токму поради тоа имаат одлични познавања за состојбите во областа на заштитата од дискриминација и процесот на изготвување и усвојување на законските решенија.

1 Прирачник за процена на влијанието на регулативата, Министерство за информатичко општество и администрација на РМ, стр. 8, достапен на http://www.mio.gov.mk/?q=mk/node/14842 Ibid., стр. 6,

6

Правната заштита од дискриминација во Република Македонија се обезбедува со гарантирање на правото на еднаквост во Уставот на РМ, Законот за спречување и заштита од дискриминација како посебен (lex spe-cialis) закон во оваа област, Законот за работните односи, Законот за еднакви можности на мажите и жените и многу други одредби од граѓанското, управното и казненото законодавство, во кои е инкорпорирано начелото за забрана на дискриминацијата, како и меѓународните документи што претставуваат составен дел од правниот поредок на државата.

Како посебен закон за заштита и забрана на дискриминацијата во 2011 година стапи на сила Законот за спречување и заштита од дискриминација (понатаму во текстот ЗСЗД). По донесувањето на ЗСЗД, имајќи ја предвид потребата од анализа дали новините од овој закон соодветствуваат со претходно воспоставениот систем на правна заштита од дискриминација, МЗМП изработи анализа на законските механизми за заштита од дискриминација предвидени со ЗСЗД, со фокус на нивната ефикасност, капацитети, методи, пристап и сензибилитет при постапување во поединечни случаи што се однесуваат на дискриминација.

Во текот на 2016 година започна процесот на донесување нов Закон за спречување и заштита од дискриминација за кој Министерството за труд и социјална политика на РМ изготви Извештај за процена на влијанието на регулативата и процесот на подготовка.

Македонското здружение на млади правници активно е вклучено од самите почетоци во процесот на донесувањето измени на постојниот и потоа донесување нов закон. Врз основа на анализа на постојната правна рамка за борба против дискриминација и врз основа на искуствата од поведените постапки, по барање на Министерството за труд и социјална политика, МЗМП достави предлог-препораки за измени и дополнувања на ЗСЗД, со цел зголемување на ефикасноста на правната заштита од дискриминација.

Анализата е изработена во рамките на проектот „Со квалитетен ПВР до подобро законодавство во РМ“, спроведуван од МЗМП, а поддржан од Институтот за демократија „Социетас Цивилис“ Скопје и Центарот за економски анализи во рамките на програмата „Процена на влијанието на регулативата во сенка: Промовирање на креирањето политики засновани врз докази“, финансиски поддржана од Европската Унија.

7

2. Методологија

2.1. Цел на анализата

Оваа анализа има цел да го истражи и да го оцени процесот на спроведување на Процената на влијанието на регулативата ПВР на Законот за спречување и заштита од дискриминација (ЗСЗД), како и да истражи и да оцени дали со процесот се постигнати резултати што ја унапредуваат регулативата во оваа област. Со анализата се опфаќаат следните прашања:

- дали процесот за ПВР бил спроведен на законски пропишаниот начин, односно дали процесот бил транспарентен и достапен за засегнатите страни;- дали во процесот биле вклучени сите засегнати страни и на кој начин;- како биле спроведени организацијата и управувањето со процесот, и- кои биле улогите и задачите на учесниците во процесот.

Анализата во својот фокус ја има транспарентноста на процесот за ПРВ на ЗСЗД и нивото на информирање и вклучување на засегнатите страни во целокупниот процес, почнувајќи од идентификувањето на проблемот и потребата за подобрување на регулативата во оваа област, па сè до спроведување на политиките и законите. Значајно е да се одговори дали процесот е ефективен и дали се постигнати саканите цели со изнаоѓање решение што ги остварува целите со најмали трошоци за буџетот, деловните субјекти и граѓаните; дали процесот придонел за усогласување на прописите во областа и за усогласеност со законодавството на ЕУ, како и дали целиот процес влијае врз зголемувањето на отчетноста на работата на Владата на РМ. Анализата се надоврзува на претходно спроведените истражувања, трудови и документи што го анализираат процесот за ПВР и укажуваат на сериозни проблеми при неговото спроведување. Во извесна мера, постои надоврзување и на Анализата на спроведувањето на процесот за процена на влијанието на регулативата во 2017 година3, Анализата на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата на Законот за бесплатна правна помош од страна на Министерството за правда4 и Анализата посветена на квалитетот и начинот на спроведување на процесот за ПВР во 2010 година5, кои ги има изработено Македонското здружение на млади правници.

3 Светлана Црвенковска, Гоце Коцевски, Анализа на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата во 2017 година, септември 2018 година, достапна на http://myla.org.mk/wp-content/uploads/2018/10/%D0%9F%D0%92%D0%A0-%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8%D0%B7%D0%B0-%D0%B7%D0%B0-2017-%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D0%B0-%D0%9C%D0%97%D0%9C%D0%9F.pdf4 Елена Георгиевска, Маја Атанасова, Анализа на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата за Законот за бесплатна правна помош од страна на Министерството за правда, ноември 2018 година, достапна на www.myla.org.mk5 Брезовска Ј., Коруновска А.Н., Даниловска Б.Д., Анализа на процесот на креирање на регулативите преку изготвување процена на влијанието на регулативата во 2010 година, достапна на https://goo.gl/kXEq8g/

8

2.2 Извори и користени податоци

За потребите на анализата се користени податоците од објавите на Единствениот национален електронски регистар на прописи (ЕНЕР), документите што се достапни на Македонско здружение на млади правници (МЗМП) како засегната страна вклучена во подготовката на новиот Предлог-закон за спречување и заштита од дискриминација; поднесени се барања за слободен пристап до информации од јавен карактер и спроведено е интервју со лицето од Министерството за труд и социјална политика што е задолжено за спроведување на процесот за ПВР на ЗСЗД. Земени се предвид и помошните документи - прирачници за спроведување на процесот за ПВР издадени од страна на Министерството за информатичко општество и администрација, со цел да се утврди дали надлежните тела ги следеле упатствата во текот на процесот за ПВР на ЗСЗД.

Табела 1: Листа за проверка на преземени активности во рамките на процесот за ПВР

Активности Да Не Делумно

1 Подготвен е Годишен план за спроведување ПВР, ги има сите потребни елементи6 и објавен е на ЕНЕР. Да

2 Информирани се засегнатите страни за почетокот на процесот за ПВР. Да

3Објавено е известување за почетокот на процесот за ПВР на ЕНЕР што ги содржи сите потребни елементи7. Известувањето за почетокот на ПВР е објавено на веб-страницата на министерството.

Да

4

Изработена е анализа на проблемот со следните елементи (опис на проблемот):

суштината, природата и опсегот на проблемот; Да

причините што придонесуваат за постоење на проблемот; Да

постојните прописи во конкретната и во сродните области; Делумно

оцената на степенот на спроведување на законите и другите прописи; Делумно

поврзаноста со меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот на РМ.

Да

5

Утврдени се повеќе од три можни решенија (опции), од кои едното е опција „не прави ништо“. Врз основа на опцијата „не прави ништо“ е извршено споредување со другите решенија (опции). Анализирана е опцијата „не прави ништо“ во смисла на утврдени последици во одредени области, доколку Владата не интервенира преку предлог-законот или преку други мерки.

Делумно

6 Елементите на Годишниот план за спроведување ПВР се дадени во член 5 став 2 од Упатството.7 Елементите на Известувањето за почетокот на процесот за ПВР се дадени во член 9 став 2 од Упатството.

9

Активности Да Не Делумно

6

Анализа на трошоци, придобивки и влијанија од економски, фискален и социјален аспект:

анализата е изработена врз основа на соодветни методи и аналитички алатки; Делумно

изготвената анализа е вградена во предлог-законот; Делумно

направена е споредба помеѓу трошоците и придобивките од утврдените можни решенија; Делумно

предложено е решението што најефективно ќе придонесе за остварување на утврдените цели на предлогот на закон.

Делумно

7 Изготвена е анализа во која начелно се анализираат сите аспекти што се однесуваат на спроведувањето на предложеното решение. Да

8 Во анализата е даден општ преглед на механизмите и активностите за спроведување, следење и евалуација на препорачаното решение. Да

9 Изготвен е Нацрт-извештај за ПВР. Да

10 Нацрт-извештајот за ПВР содржи преглед на спроведените анализи. Да

11 Нацрт-извештајот за ПВР содржи преглед на извршените консултации со засегнатите страни во текот на целиот процес за ПВР. Да

12 Нацрт-извештајот за ПВР и предлог-законот се објавени на ЕНЕР и на веб-страницата на министерството. Да

13Користени начини за консултации со засегнатите страни:

јавен увид на предлогот на закон; Да

јавни расправи; Да

барање за писмени мислења, забелешки и сугестии од засегнатите страни; Да

учество во работни групи формирани од страна на министерството; Да

состаноци со засегнатите страни; Да

јавни дебати по одредени прашања преку користење електронски интерактивни алатки достапни на ЕНЕР и на порталот Е-демократија.

Да

14 Консултациите со засегнатите страни се внесени во Извештајот за ПВР. Да

15

Во врска со консултациите со засегнатите страни, во Извештајот за ПВР се внесени следните информации:

информациите за начинот на вклучување на засегнатите страни; Да

податоците за засегнатите страни што учествувале во процесот; Да

ставовите искажани во текот на јавните расправи, односно мислењата, забелешките и сугестиите добиени по писмен пат или објавени на ЕНЕР и на порталот Е-демократија;

Да

мислењата, забелешките и сугестиите што биле вградени во предлогот на закон и Да

мислењата, забелешките и сугестиите што не биле прифатени од страна на министерството и образложение за причините.

Да

10

3. Организацијата и управувањето со процесот за ПВР

Согласно Методологијата за процена на влијанието на регулативата8 за навремено спроведување ПВР за предложените закони во Годишниот план на ПВР, потребно е да се изработат план и динамика на активности од страна на министерствата. Најдоцна пет дена пред почетокот на ПВР, министерствата објавуваат известување за почетокот на процесот.

По констатирањето на потребата од унапредување на законодавството за заштита од дискриминација, Министерството за труд и социјална политика во 2016 година пристапи кон измени на постојниот ЗСЗД, со цел усогласување со меѓународните стандарди и обезбедување поефикасна заштита од дискриминација. Процесот на подготовка на новиот предлог на ЗСЗД трае повеќе од две години, сметајќи го времето од формирањето на работната група што работеше на изготвување на предлог-законот.

• На 8.11.2017 година, на ЕНЕР е објавено известување за почетокот на процесот за подготовка на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација. Во делот за краткиот опис на проблемот е наведено дека со Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација се врши промена во условите што се однесуваат на именување членови на Комисијата за заштита од дискриминација, со додавање на АПТИС како меѓународно признат сертификат за познавање на англискиот јазик и бришење на условот за положен психолошки тест. Во делот за целта на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација е додавањето на АПТИС како меѓународно признат сертификат за познавање на англискиот јазик и бришење на психолошкиот тест како услов за именување членови на Комисијата за заштита од дискриминација.

Временската рамка за изготвување на Предлог-законот е од 8.11.2017 до 25.11.2017 година, додека, пак, во делот за начинот на вклучување на засегнатите страни се наведени барањата за писмени мислења, забелешки и сугестии од засегнатите страни.9

• Седум дена подоцна, на 14.11.2017 година, објавени се Нацрт-извештај за процена на влијанието на регулативата за Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација и Нацрт на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација.

8 Методологија за процена на влијанието на регулативата, „Службен весник на РМ“, бр. 107 од 30.7.2013 година.9 Известување за почетокот на процесот за подготовка на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за спречување и заштита од дискриминација, достапно на: https://ener.gov.mk/default.aspx?item=pub_regulation&subitem=view_ann_detail&itemid=SShZJEpMdlZJhb5IcQ5z1Q

11

• По објавувањето на Нацртот на Предлог-законот на ЕНЕР, дадени се повеќе коментари на кои надлежното министерство - МТСП одговара и дава образложение зошто се прифаќаат или не се прифаќаат тие, додека, пак, за одредени коментари одговара дека предлогот ќе биде дополнително разгледан и лицето што го дало коментарот ќе биде известено што е прифатено од коментарот со образложение зошто не се прифаќа одреден предлог.

4. Преглед на Извештајот за процена на влијанието на регулативата на МТСП за Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација

Согласно Извештајот за процена на влијанието на регулативата на МТСП за Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација, обврската за подготовка на новиот предлог-закон произлегува од Националната стратегија за еднаквост и недискриминација 2016-2020 година.10

Во Извештајот за процена на влијанието на регулативата на МТСП за Предлог-закон за спречување и заштита од дискриминација е наведен 11.4.2018 година како датум за објавување на Нацрт-извештајот на ЕНЕР, 17.5.2018 година како датум за доставување на Нацрт-извештајот до Министерството за информатичко општество и администрација, 28.3.2018 година како датум за добивање на мислењето од Министерството за информатичко општество и администрација и 1.5.2018 година како рок за доставување на предлог-законот до Генералниот секретаријат на Влада на РМ.

Во делот за описот на состојбите во областа и дефинирањето на проблемот (1.1.) се наведува дека Република Македонија нема целосно заокружена правна рамка за заштита на граѓаните од дискриминација по различни основи и важечкиот закон има одредени недостатоци што резултираат со неефикасна и недоволна заштита од дискриминација. Според извештаите на Европската комисија, македонското законодавство нема ефективен механизам и правни средства за процесирање на поединечните случаи на дискриминација и дадени се упатства за унапредување на законодавството во областа и хармонизација со законодавството на ЕУ.

10 НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЈА ЗА ЕДНАКВОСТ И НЕДИСКРИМИНАЦИЈА 2016-2020, достапна на: http://www.mtsp.gov.mk/content/pdf/dokumenti/7.7_Strategija%20za%20ednakvost%20i%20nediskriminacija.pdf

12

Како причини за разгледување на проблемот се наведуваат следните (1.2): постојниот закон не обезбедува ефикасна заштита од дискриминација и во заштитените основи за дискриминација не се опфатени основите содржани во меѓународните документи; поимите што се дефинирани не се јасни и прецизни; надлежностите на Комисијата за заштита од дискриминација, како основен механизам за заштита, не се доволно широки за да се обезбеди ефикасност во работењето на Комисијата; мандатот, условите и начинот на избор на комесарите што треба професионално да ја вршат својата работа не овозможуваат доволно транспарентна постапка, како и рефлектирање на родовата перспектива и општеството во целост; законот не предвидува доволно работа на превенцијата и промовирањето на еднаквоста; одредбата за користење докази во судските постапки не ги опфаќа ситуациските тестирања како доказ и нема можност за „actio popularis“; судските трошоци во постапките се високи, што придонесува граѓаните да се откажат од водење судски спорови. Според Нацрт-извештајот на МТСП, целта на предлог-законот (2) е обезбедување примена на принципот на еднаквост, унапредување на превенцијата и заштитата од дискриминација, обезбедување општа забрана од дискриминација, препознавање на сите облици и видови дискриминација, како и ефикасни и брзи постапки за заштита од дискриминација, ефективно работење на Комисијата за спречување и заштита од дискриминација.

Како можно решение на проблемот (3), опис на можни решенија - опции, за решавање на проблемот, покрај она што е определено во целите, се наведува дека во новиот текст на законот се прошируваат основите за дискриминација, се менуваат и подобро се дефинираат поимникот и дефиницијата за дискриминација, се професионализира Комисијата за заштита од дискриминација и се менуваат називот и надлежноста на Комисијата што ќе треба да работи и на превенција освен на заштита, се доуредуваат надлежностите на Комисијата, начинот на избор и условите за избор на членови. Се воведува одредба за користење нови докази во судската постапка и се овозможува „actio popularis“. Исто така, се предвидува и ослободување од судски трошоци во судската постапка.

Ова се само таканаречени крупни измени во законскиот текст, додека, пак, целокупниот текст изобилува со промени што ги следат општествените текови и неговата цел е хармонизација на домашното законодавство кон европската регулатива.

Во делот за заклучоците и препорачаното решение (6), даден е споредбен предлог на позитивните и негативните влијанија на можните решенија и се објаснува дека со донесувањето на новиот предлог-текст, позитивното влијание е во насока на унапредување на целиот правен систем со концептот на еднаквост и недискриминација.

13

Ризик постои од недоволното обезбедување финансиски средства во насока на ефикасно спроведување и имплементација на новиот предлог-текст на законот што е во насока на унапредување на заштитата од дискриминација и воспоставување поефикасен систем на превенција и заштита од дискриминација.

Во делот за спроведување на препорачаното решение (7), определена е потреба од измена на повеќе закони во различни области, и тоа: во областа на трудот и социјалната заштита, образованието, здравството, културата, финансиите, правосудството. Измените се во насока на усогласување со новиот закон и концептот на еднаквост и недискриминација. Прецизно се наброени потребните подзаконски акти што ќе треба да се донесат по донесувањето на новиот закон. Директно надлежни органи за спроведување на законот се следните: Комисијата за заштита од дискриминација, Министерството за труд и социјална политика и судовите. Во насока на усогласување со новиот закон, како надлежни се наведени сите останати државни органи, вклучително и општините. Како планирани активности за обезбедување ефикасно спроведување на законот се наведени: анализи, обуки, советувања и кампањи.

Во делот за споредбениот преглед на позитивните и негативните влијанија на можните решенија (опции) е наведено дека позитивното влијание на новиот предлог-текст на законот е унапредување на целиот правен систем со вградување на концептот на еднаквост и недискриминација.

5. Процесот на вклучување на засегнатите страни

Процесот на вклучување на засегнатите страни е мошне важен од аспект на тоа што тие може да дадат значителен придонес за унапредувањето на квалитетот на регулативата и со своето искуство да придонесат за подобро спроведување. Вклучувањето може да биде на различен начин, и тоа со давање препораки, предлози, мислења и слично. Согласно Упатството за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување процена на влијанието на регулативата, вклучувањето на засегнатите страни се обезбедува во текот на целиот процес, почнувајќи од фазата на планирање, понатаму спроведување на процесот за ПВР и подготвување на предлог-законот.11

Самиот процес за ПВР предвидува и обезбедува вклучување на засегнатите страни што може да дадат придонес со своето учество во процесот за унапредување на квалитетот на регулативата.

11 Ibid.

14

Постојат две групи засегнати страни: „внатрешни“ засегнати страни, односно министерствата и другите органи на државната управа, управни организации и други државни органи што може да имаат поделена надлежност или интерес во предлог-регулативата, и „надворешни“, како што се деловните субјекти, синдикати, невладини организации, здруженија и фондации, групи граѓани и граѓаните што се засегнати или на кои директно се однесува предлог-регулативата.12

Во двата извештаи за ПВР (Нацрт-извештајот и Предлог-извештајот) на МТСП за Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација точно и прецизно се наведени засегнатите страни што биле вклучени во процесот. Во Нацрт-извештајот, во делот за консултациите (5), како засегнати страни се наведени следните: Министерството за правда, Министерството за информатичко општество и администрација, Секретаријатот за законодавство, Секретаријатот за европски прашања, претставници од Мрежата за недискриминација (дел од оваа мрежа се Хелсиншкиот комитет за човекови права, Коалицијата Маргини и други), претставници од: НВО Хера, Македонското здружение на млади правници, Субверзивен фронт, Народниот правобранител, Канцеларијата на Мисијата на ОБСЕ во Скопје, Канцеларијата на високиот комесар на ОН за човекови права во Скопје, Институтот за човекови права и Комисијата за заштита од дискриминација.

Сите наведени претставници активно учествуваа во работната група за изработка на предлог-текстот на законот. Истовремено, со поддршка на Мисијата на ОБСЕ, во Скопје беа организирани и 4 јавни дебати за предлог-текстот на законот.

5.1. Улогата и задачите на секој од учесниците во процесот

Во процесот на спроведувањето ПВР, засегнатите страни се вклучени преку првично идентификување од страна на надлежното министерство, информирање за подготовки за измени на законот, барања за доставување писмени мислења, забелешки и сугестии од засегнатите страни. По информирање и доставување барања за мислења од засегнатите страни, МТСП формираше работна група во која беа поканети и вклучени претставници од други надлежни министерства, КЗД, Народниот правобранител, СЕП, невладини организации што работат во областа и меѓународни организации, при што се опфатени внатрешните и надворешните засегнати страни. Надворешните засегнати страни што беа вклучени во процесот се организации што од донесувањето на првиот ЗСЗД активно работат во областа на спроведување на законот и во сите поврзани прописи од областа на заштитата од дискриминацијa преку

12 Акти што ја уредуваат материјата за процена на влијанието на регулативата, стр. 16, достапни на http://www.mio.gov.mk/?q=mk/node/1484

15

следење на состојбите, преземање конкретни дејства и мерки, подготовка на анализи и мислења, како и јакнење на свеста за значењето од подобрување на регулативата во оваа област преку јавно говорење и организирање разни настани и јавни дебати.

Во рамките на спроведување на процесот, секоја засегната страна преку свој претставник имаше можност активно да учествува во подготовката на законот, да даде образложени мислења, да има увид во целокупната кореспонденција и во документите, да учествува во организирани јавни дебати, како и да даде коментар на ЕНЕР.За ЗСЗД се добиени и мислења што се вметнати во ПВР, и тоа од следните: Делегацијата на Европската Унија, Канцеларијата на ОБСЕ за демократски институции и човекови права ОБСЕ - ОДИХР, Канцеларијата на високиот комесар за човекови права при ОН - Женева и Венецијанската комисија - при Советот на Европа.

Значајно е да се напомене дека добиените мислења се детално разгледани од страна на работната група формирана од МТСО за подготовка на новиот предлог-закон, која остварува и средба со претставниците на Венецијанската комисија при Советот на Европа. Мислењата се разгледани на неколку состаноци на кои секој член на работната група има право да се произнесе за сите делови од мислењето и да го образложи својот став. Дискутирани се позитивните и негативните аспекти на секое мислење, како и целисходноста од нивно прифаќање и инкорпорирање во предлог-законот.

6. Заклучоци и спроведување на препорачаното решение

Во Извештајот за процена на влијанието на регулативата (6 и 7) е определено дека со донесувањето на новиот ЗСЗД ќе има потреба од измена на повеќе закони во областа на трудот и социјалната заштита, образованието, здравството, културата, финансиите и правосудството во насока на усогласување на законите со новиот закон и концептот на еднаквост и недискриминација. Дополнително ќе биде утврдена листата на законите. Исто така, утврдена е потреба од донесување Систематизација за воспоставување стручна служба во Комисијата за заштита од дискриминација, донесување нов Деловник за работа, Програма за работа и Правилник за постапување од страна на Комисијата за заштита од дискриминација во насока на усогласување со новиот закон. Во рок од 6 месеци, Комисијата треба да ги донесе сите подзаконски акти предвидени со овој закон. Надлежни органи за спроведување се: Комисијата за заштита од дискриминација, Министерството за труд и социјална политика и судовите. Во насока на усогласување со новиот закон, надлежни се и сите останати државни органи, како и општините, а се планира спроведување потребни анализи, обуки, советувања и кампањи во насока на ефикасно спроведување на предлог-законот.

16

7. Следење и евалуација

Согласно Извештајот, следењето (8.1) на спроведувањето на законот ќе биде заедничка обврска на новоформираното Национално координативно тело за следење на состојбите со недискриминација и реализацијата на законите, подзаконските акти и стратешки документи во оваа област, кое е составено од претставници на надлежни државни институции, невладини организации, меѓународни организации и независни експерти во областа на недискриминацијата и човековите права. Координативното тело, врз основа на Деловник за работа, ќе одржува состаноци најмалку четири пати годишно на кои ќе дискутира за состојбата и ќе изготви алатки за следење на состојбата врз основа на кои ќе се подготвуваат годишни извештаи што ќе се доставуваат до Владата на Република Македонија. Евалуацијата (8.2) од ефектите на регулативата ќе се врши со донесување акциски план за спроведување на законот во временски период од 3 години. Индикаторите за следење ќе бидат поставени во акцискиот план во согласност со целите на Законот.

8. Трошоци и фискални импликации

Можните решенија можат да предизвикаат различен вид и степен на трошоци и влијанија. Анализата на трошоците, влијанијата и придобивките од утврдените можни решенија ги определува: трошоците/добивката за буџетот; трошоците за деловните субјекти, особено за малите и средните претпријатија, други групи и граѓаните (во зависност од тоа на кого се однесува предлог-законот); влијанијата врз економијата, социјалните влијанија, влијанијата врз животната средина и здравјето на луѓето, како и други видови влијанија во зависност од областа; трошоците и ресурсите потребни за спроведување, следење и контрола, како и евалуација на секое од можните решенија; прифаќањето/отпорот што може да се појави при спроведувањето и негативните или несаканите ефекти и влијанија.13

Во однос на ЗСЗД, надлежното Министерство за труд и социјална политика нема направено анализа на трошоците, но во Извештајот за ПВР е наведено дека нема економски и фискални влијанија законот, но и дека МТСП нема овластување да предвидува буџет за Комисијата како независно тело. Буџетот ќе го планира Комисијата како независно тело согласно Програмата за работа. Од таа причина, во делот за трошоците за спроведување е наведено дека дополнителни трошоци ќе бидат предвидени во буџетот на Комисијата за заштита од дискриминација за 2019 година, кој ќе треба да биде зголемен со цел ефикасна имплементација на законот.

13 Акти што ја уредуваат материјата за процена на влијанието на регулативата, стр. 12, достапни на http://www.mio.gov.mk/?q=mk/node/1484

17

9. Влијанието на законското решение врз општествените области

Влијанието што ќе го има законот е обемно од аспект на тоа што со него се предвидува ослободување од судски трошоци во судските постапки, како и со обврската КЗД да постапува по сите доставени претставки и да иницира прекршочни постапки во случај кога сторителот нема да постапи по мислењата и препораките на Комисијата и не ја отстрани повредата. Измените ќе придонесат за намалување на постапките пред судовите за кои има трошоци, бидејќи во постапките пред комисијата нема трошоци за граѓаните.

10. Заклучоци и препораки

10.1. Заклучоци

Од спроведениот процес за процена на влијанието на регулативата на Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација произлегува дека МТСП ја исполнува определбата да се обезбеди почитување на основните начела на добро владеење. Со овој процес, министерството обезбедува транспарентност и отвореност преку информирање и вклучување на засегнатите страни во целокупниот процес; ефективност и ефикасност вршејќи темелна анализа и процена на влијанијата од можните начини за решавање на проблемите и делумно изнаоѓање решение што ќе ги постигне целите со најмали трошоци за граѓаните, како и усогласеност на прописите во соодветната област и сродните области, како и усогласеност со законодавството на Европската Унија. Од анализата на извештаите (Нацрт-извештајот и Предлог-извештајот) може да се заклучи дека е исполнета обврската за наведување на начинот на кој засегнатите страни биле вклучени во процесот на консултации, преку вклучување во работната група за изготвување на текстот на законот и учество на 4 јавни дебати. Од прегледот на добиените и вградени мислења, неспорно произлегува дека во процесот на консултации, МТСП ја користело и алатката за барање писмени мислења, забелешки и сугестии, додека, пак, со објавувањето на процесот на ЕНЕР, сите имале можност да ги изразат своето мислење и својот став за законот на конкретната веб-платформа. Исто така, од активноста на коментарите добиени на ЕНЕР, очигледно е дека секој коментар е поединечно разгледан и земен предвид.

Доколку се направи споредба помеѓу Нацрт-извештајот и Предлог-извештајот за ПВР, одредени делови што недостасуваат или може да бидат пообемни во Нацрт-извештајот, детално се образложени во Предлог-извештајот. Во Нацрт-извештајот, во делот за описот на состојбите единствено е наведено дека Министерството за труд и социјална политика, согласно Стратегијата за недискриминација и еднаквост 2016-2020 година и извештаите на ЕК, пристапило кон носење нов закон што е усогласен

18

со меѓународните стандарди и ќе обезбеди ефикасна заштита од дискриминација. Во Предлог-извештајот е образложено дека во важечкиот закон постои неусогласеност со законодавството на ЕУ во поглед на основите за дискриминација и не постојат ефективни механизми и правни средства за процесирање на поединечните случаи на дискриминација, што е нотирано и во извештаите на ЕК.

Во делот за причините за проблемите што се предмет на разгледување, согласно упатството за пополнување на Извештајот за процена на влијанието на регулативата, објавено на веб-страницата на МИОА14, треба да се објаснат симптомите и причините за проблемите што се предмет на разгледување. Во Нацрт-извештајот за ПВР, во овој дел е даден преглед на она што ќе се промени со донесувањето на новиот закон, без детално објаснување за причините за моменталната состојба во општеството во поглед на заштитата од дискриминација. Во Предлог-извештајот за ПВР, во пополнувањето на делот за причините за проблемите што се предмет на разгледување, прецизно се наведени и образложени причините за моменталната ситуација и определени се конкретни причини за неефикасноста на КЗД како механизам за заштита од дискриминација, неусогласеноста на моменталниот закон со меѓународните документи во поглед на основите за дискриминација, изостанувањето на ситуациското тестирање како доказно средство, можноста за поднесување тужба „actio popularis“ и високите судски такси како причина за неефикасна заштита од дискриминација.

За разлика од Нацрт-извештајот, во Предлог-извештајот за ПВР, во делот 5.2 - Преглед на вградените мислења, дадено е детално резиме на добиените мислења од Делегацијата на ЕУ, ОБСЕ - ОДИХР, Високиот комесар за човекови права при ОН и Венецијанската комисија, како и образложение од кои причини не се прифаќа одреден дел од некое од мислењата, што логично произлегува од времето на доставување на мислењата. Со членот 12 од Упатството за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување процена на влијанието на регулативата, донесено од Владата на РМ, предвидено е дека треба да бидат утврдени не помалку од 3 (три) решенија, од кои едното секогаш е „не прави ништо“.

Во двата извештаи за ПВР може да се забележи дека изостанува целосно образложение на решението „не прави ништо“. Извештаите ја содржат реченицата „Доколку овој предлог-закон не се усвои, Република Македонија нема да обезбеди ефикасна превенција и заштита од дискриминација“, која не дава прецизна слика за тоа што ќе се случува во иднина доколку не се донесе нов закон. Во Нацрт-извештајот и во Предлог-извештајот, во делот за економските и фискалните влијанија наведено е дека нема да има такви влијанија. Причината поради која е определено дека нема да има фискални и економски влијанија се должи на фактот што, согласно Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација, Комисијата за спречување и

14 Достапно на http://www.mio.gov.mk/?q=mk/node/1484

19

заштита од дискриминација е самостоен и независен орган, а средствата за работа на Комисијата се обезбедуваат од буџетот на РM, на предлог на Комисијата, па токму затоа не може од страна на МТСП да се определат или да се предвидат овие влијанија со извештаите во рамките на процесот за процена на влијанието на регулативата. Сепак, Предлог-законот за спречување и заштита од дискриминација предвидува ослободување од судски такси, што има директно влијание врз Буџетот на РМ. Иако, можеби, не може точно да се определи фискалното влијание од оваа конкретна новина што ја предвидува ЗСЗД затоа што не може точно да се знае бројот на судски постапки што би биле поведени за заштита од дискриминација, ослободувањето од судски такси самото по себе е доволно за да може да се каже дека ЗСЗД има фискални влијанија. Она што треба дополнително да се напомене е дека покрај фискалното влијание, ослободувањето од судски такси предизвикува и социјално влијание, што е правилно детектирано во Извештаите за ПВР.

10.2. Препораки

Согласно документите со кои е воспоставен и регулиран процесот за ПВР, Министерството за труд и социјална политика, како овластен предлагач на ЗСЗД, е задолжено да го спроведе процесот за ПВР. Во таа насока:

• Покрај наведеното, во делот за описот на состојбите, постои можност за негово дополнување со статистички податоци што укажуваат на неефикасноста на постојните механизми (на пример, постапување на КЗД, број на решени случаи и постапување по препораките и мислењата на Комисијата, спроведување препораки од Народниот правобранител, судска практика на редовните судови и број на предмети каде што е утврдена дискриминација, должина на судски постапки и слично), кои би можеле да бидат индикатори за неефикасноста на механизмите за заштита од дискриминација.

• Се препорачува изготвување анализа на трошоци како посебен документ со кој на јасен и сеопфатен начин најпрво ќе се определат економските и фискалните влијанија што произлегуваат од ЗСЗД и нивното влијание врз општеството, особено затоа што овој документ ќе биде основа за процена на трошоците на сите актери вклучени во системот за заштита од дискриминација.

• Во делот на можни решенија (3), опис на решението „не прави ништо“,

може да се даде дополнително образложение на последиците што би постоеле во општеството доколку не се усвои конкретниот закон, како што се, на пример, определени социјални влијанија. Потребно е почитување на правилото за презентирање 3 решенија што е воспоставено во Методологијата.

20

АНЕКС I - Барање за слободен пристап до информации од јавен карактер и одговор од Министерството за труд и социјална работа

21

22

АНЕКС II - Барање за слободен пристап до информации од јавен карактер и одговор на Министерството за труд и социјална политика

23

24

Користена литература

1. Прирачник за процена на влијанието на регулативата, Министерство за информатичко општество и администрација на Република Македонија.

2. Светлана Црвенковска, Гоце Коцевски, Анализа на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата во 2017 година, септември 2018 година.

3. Елена Георгиевска, Маја Атанасова, Анализа на спроведување на процесот за процена на влијанието на регулативата за Законот за бесплатна правна помош од страна на Министерството за правда, ноември 2018 година.

4. Брезовска Ј., Коруновска А.Н., Даниловска Б.Д., Анализата на процесот на креирањето на регулативите преку изготвување процена на влијанието на регулативата во 2010 година.

5. НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЈА ЗА ЕДНАКВОСТ И НЕДИСКРИМИНАЦИЈА 2016-2020 ГОДИНА.

6. Кодекс за консултации со јавноста за време на подготвувањето на регулативата, Влада на РМ.

7. Акти што ја уредуваат материјата за процена на влијанието на регулативата, МИОА, септември 2013 година.

8. Прирачник за процена на влијанието на регулативата, МИОА, октомври 2013 година.

9. Прирачник за засегнати страни, Консултации во процесот на креирањето политики во Владата на Република Македонија, МИОА, февруари 2014 година.

10. Упатство за начинот на постапување во работата на Министерствата во процесот на спроведување на процената на влијанието на регулативата, „Службен весник на РМ“, бр. 106 од 29.7.2013 година.

11. Методологија за процена на влијанието на регулативата, „Службен весник на РМ“, бр. 107 од 30.7.2013 година.

12. Упатството за пополнување на Извештајот за процена на влијанието на регулативата, МИОА.