Соња Ђурић, дипломирани економиста, овлашћени ревизор

1

ГЛАВНА СЛУЖБА ЗА РЕВИЗИЈУ ЈАВНОГ СЕКТОРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

ИСКУСТВА У ПРОВОЂЕЊУ ФИНАНСИЈСКЕ РЕВИЗИЈЕ У ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ

САМОУПРАВЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

Соња Ђурић, дипломирани економиста, овлашћени ревизор

.

• Увод• Организација и функционисање

локалних трезора• Непорески приходи од општинских

накнада• Закључак

2

3

• Закон о ревизији јавног сектора и оснивање ГСРЈС РС,

• Ревизија јединица локалне самоуправе,• Одјељење за финансијску ревизију ЈЛС,• Кадровска оспособљеност,• Материјална опремљеност,• Статистика

Увод

4

Локални трезори општина/градова

Дефиниције:У складу са одредбама члана 2 Закона о трезору Републике Српске: “Локални трезори су организационе јединице унутар општина и градова који обављају функције предвиђене овим Законом и законима којима се регулише локална управа и самоуправа, буџетски систем, рачуноводство и индиректно и директно опорезивање”.

5


Законски оквир:• Закон о трезору ("Сл.гл. РС“ број 16/05 и 92/09), • Закон о буџетском систему Републике Српске

("Сл.гл. РС“, број 96/03, 14/04, 67/05, 34/06 и 128/06, пречишћени текст "Сл.гл. РС", брoj 121/12),

• Закон о локалној самоуправи ("Сл.гл. РС“ , бр. 101/04, 42/05 и 118/05),

• Закон о рачуноводству и ревизији Републике Српске ("Сл.гл. РС", број: 36/09, пречишћени текст "Сл.гл. РС“ ", брoj 52/11).

6


Подзаконски акти:(1) Закон о локалној самоуправи :• Одлука о организацији Административне службе(2) Закон о буџетском систему Републике Српске :• Правилник о интерним контролама и интерним

контролним поступцима• Правилник о рачуноводственим политикама• Одлука о усвајању буџета ЈЛС за наредну

фискалну годину и• Одлука о извршењу буџета ЈЛС за наредну

фискалну годину.

7


(3) Закон о трезору Републике Српске:• Акт о поступку за успостављање

система јединственог рачуна трезора,• Акт о процедури уплата и исплата са

система ЈР трезора и• Одлука о начину организовања

локалног трезора општине/града.

8


Неправилности:• Подзаконски акти на нивоу јединице

локалне самоуправе нису усвојени,• Усвојени су, али су неприлагођени

конкретном окружењу (уопштени, нису обухватили сва битна питања),

• Нису усклађени са промјенама закона на темељу којих се доносе и са промјенама у конкретном окружењу.

9


На основу Закона о трезору и Закона о буџетском систему РС, а у складу са одлукама о начину организовања локалних трезора, Министар финансија доноси:

Рјешење о бројчаним ознакама (шифрама) корисника буџета општина („Службени гласник РС“ број 124/12)

10


Неправилности:Одлука о начину организовања локалног трезора:• У иницијалној форми усвојеној приликом

успостављања локалног трезора није прилагођена конкретним условима (број, организација и структура нижих потрошачких нивоа, подјела овлашћења и послова и систематизација радних мјеста за лица која непосредно извршавају послове у вези са трезором),

• Након одређеног периода примјене, није извршено преиспитивање и кориговање у складу са стварним потребама.

11


Одлуком о начину организовања, локални трезор општине/града организује се кроз двије оперативне јединице:

• Оперативна јединица I - Административна служба општине/града

• Оперативна јединица II - Остали корисници буџета општине/града.

12


Потрошачке јединице као ниво:• на којем се пројектује буџет у оквиру

организационе класификације, • на којем постоји одговорност

непосредног руководиоца за располагање тим буџетом и

• на којем је у оквиру трезора омогућено финансијско извјештавање, односно праћење финансијског пословања.

13


потрошачка јединица

буџетски корисник

14


Дефиниција:У складу са одредбама члана 2 Закона о буџетском систему Републике Српске:

• “Буџетски корисници” су органи, организације и други субјекти јавног сектора (осим јавних предузећа) који се финансирају из буџета Републике Српске, општина и градова и фондова и који су под њиховом контролом у складу са законом.

15


Дефиниција:У складу са одредбама члана 2 Закона о трезору :

• “Буџетски корисници” су органи и организације Републике Српске, односно општина и градова и остали корисници који се финансирају из буџета, у складу са законом.

16


Неправилности:Потрошачке јединице из Оперативне

јединице I:• Број и структура нису оптимални и

усклађени са стварном потребом за контролом финансијског пословања на нивоу сегмената ентитета и

• извјештавања на нивоу таквог сегмента ентитета је непотребно

17


Неправилности (прије увођења у трезорско пословање):Потрошачке јединице из Оперативне јединице II:• Није дефинисано: ко ће од нижих буџетских корисника

бити дио организационе буџетске класификације – са посебним буџетским раздјелом, а ко ће се финансирати на принципу гранта, субвенције и сл,

• Нису успостављени критеријуми за утврђивање ко може бити корисник буџета ЈЛС, како ће бити класификован у односу на начин финансирања из буџета ЈЛС (оснивач, дјелатност, контни оквир, начин финансирања, властити приходи) и није формиран регистар буџетских корисника.

18


Улазак у трезорски начин пословања, подразумијева:

• планирање потрошње по позицијама,• стварање обавеза до нивоа планиране

позиције,• пословање преко јединственог рачуна

трезора (укидање властитог рачуна).

19


Корисници буџета који се финансирају путем гранта:

• Достављају захтјев за финансирање активности и

• Сачињавају извјештај о утрошку средстава

20


Неправилности - за ниже буџетске кориснике није дефинисано:

1. Контролно окружење (статут, правилници, процедуре)

2. Комуникација са оснивачем (одјељење административне службе),

3. Управни одбор (пословник о раду: чланови, сједнице, питања о којима се расправља),

4. Протокол и канцеларијско пословање, уз вођење свих прописаних евиденција

5. Кретање и контрола документације,

21


6. Управљање имовином (непокретности):• Политика управљања (интерне процедуре за

коришћење и употребу имовине),• Задужења и евидентирање,• Попис,• Одржавање (текуће, инвестиционо) и адаптације,• Планирање активности, уступање на коришћење

трећим лицима и сагласност оснивача, • Физичко-техничка заштита (отуђење, оштећење),

заштита од пожара,• Туђа имовина (прибављање, уговори, накнада).

22


7. Властити приходи од дјелатности и имовине:

• Планирање,• Остваривање (дјелатности, цијене, готовинска наплата,

благајнички максимум),• Признавање и контрола (фактуре, улазнице),• Потраживања (уговори),• Наплата на рачун јавних прихода,• Намјенско трошење,• Коришћење за плаћање услуга и набавку роба.

23


8. Запослена лица• Систематизација радних мјеста• Запошљавање (процедура конкурса,

компетентно особље)• Обрачун плата (коефицијенти, цијена рада,

увећања плате)• Накнаде (топли оброк, путни трошкови, регрес),• Руковођење, информисање, комуникација и

одговорности,• Ангажовање лица ван радног односа.

24


9. Контрола и ревизија,односно:• функционалан систем интерних контрола који ће

осигурати остварење циљева и оправдати трошење буџетских средстава,

• Формат и садржај извјештаја (извјештај о раду , финансијском пословању, оствареном резултату, финансијском положају - стању имовине, потраживања, обавеза и сл.), као и докази у прилогу,

• Рокови за извјештавање,• Разматрање и усвајање од стране Скупштине, • Информисање јавности,• Интерна ревизија.

25


Разматрањем организације и функционисања локалног трезора и свих наведених питања везаних за категорију буџетског корисника, долази са до налаза који представљају неусклађености из којх се изводи закључак о функционисању система интерних контрола.

26

Приходи од општинских накнада

Општинске накнаде по разним основама:• Спадају у групу непореских прихода,• Планирају се у буџету ЈЛС,• Остварују се од коришћења јавних

добара у власништви ЈЛС,• Уплаћују се на рачун јавних прихода• Имају јасно утврђену намјену,

27


Законски оквир:• Закон о грађевинском земљишту РС («Сл. гл. РС», бр. 112/06),• Закон о комуналним дјелатностима («Сл. гл.РС», бр. 11/95, 18/95

и 51/02, 124/11),• Закон о пољопривредном земљишту («Сл. гл. РС», бр. 93/06,

86/07,14/10: 5/12),• Закон о шумама («Сл. гл. РС», бр. 66/03, 53/05; 91/06 и 75/08),• Закон о накнадама за коришћење природних ресурса у сврху

производње електричне енергије («Сл. гл. РС», бр. 85/03, 75/10, 78/11),

• Закон о водама («Сл. гл. РС», бр. 50/06),• Закон о рударству («Сл. гл. РС», бр. 107/05, 75/10, 59/12) и• Закон о заштити од пожара («Сл. гл. РС», бр. 16/95, 16/02; 2/05;

1/08, 6/09 и 71/12).

28


У припреми је и нови Закон о концесијама, по коме се планира да ће се концесиона накнада дијелити између буџета Републике Српске и буџета јединице локалне самоуправе, што сада није случај, јер локална заједница не учествује у расподјели - осим за концесионе накнаде у вези са рудним богатством.

29


Подзаконска акта на нивоу Републике Српске:• Правилник о рачуноводству, рачуноводственим

политикама и рачуноводственим процјенама за буџетске кориснике у Републици Српској

• Наредба о уплаћивању одређених прихода буџета Републике, општина и градова и фондова (Службени гласник Републике Српске број 75/12 и 124/12),

• Правилници и одлуке, којима се регулише обрачун и наплата накнада - донијети од стране Владе РС.

30


Подзаконска акта ЈЛС• Одлука (врсте накнада и начин

утврђивања)• Програм (планирана средства и начин

трошења),• Појединачни акти (рјешења)

31


Неправилности у вези са одлукама:• Скупштина није донијела одлуку

(комунална накнада, накнаде за грађевинско земљиште),

• Одлука није усклађена са законом и/или са промјеном закона на основу кога је донијета.

32


Неправилности у вези са програмима:• Скупштина није донијела програме којима се за

конкретну фискалну годину дефинишу питања убирања и намјенског коришћења накнада по разним основама, у складу са законима,

• Нису поштоване одредбе из порограма који су усвојени,

• Нису сачињени одговарајући извјештаји, као доказ да су средства утошена намјенски, у складу са усвојеним програмима.

33


Неправилности у вези са планирањем:• Планирање прихода од накнада није

засновано на реалним показатељима (анализа извршења из претходног периода),

• Процјена у буџету није у складу са предвиђањима из програма,

• Позиција у буџету није одговарајућа,• Приходи по основу накнада су остварени у

значајно мањем износу у односу на план.

34


Неправилности у вези са појединачним рјешењима :

• Накнада није обрачуната и није донијето (за накнаде - за које се доноси) рјешење (или је то извршено селективно),

• Нису евидентирана потраживања, или њихов рачуноводствени третман није одговарајући (признавање прихода; усаглашавање, попис и исправка потраживања),

• Комуникација између одјељења у коме се издаје рјешење и одјељења за финансије није адекватна.

35


Неправилности у вези са наплатом:

• Постоје потраживања која потичу из претходног периода (из више година),

• Нису упућене опомене и покренути судски спорови,• Нису адекватно евидентирана и не прате се потраживања за

плаћање накнада, за које је одобрено одложено плаћање,• Накнада се не уплаћује на рачун за прикупљање јавних

прихода и/или одговарајућу врсту прихода,• Не постоји адекватан проток информација између одјељења

у коме се издаје рјешење и одјељења за финансије о праћењу наплате.

36


Неправилности у вези са наплатом:• Општина не располаже подацима о износу

накнаде који јој припада, јер није вршила, усаглашавање и евидентирање, него се само на позицији прихода евидентирају наплаћене накнаде, па постоји ризик да јавни приходи за које нису евидентирана потраживања остану ненаплаћени.

37


Неправилности у вези са признавањем прихода:• Због тога, што је приход од накнаде по Закону о

шумама признат на обрачунској основи – што није у складу са МРС 23 – Приходи од трансакција које нису трансакције размјене - којим је дефинисано да се ови приходи признају на готовинској основи - краткорочна разграничења су исказана у мањем, а непорески приход у већем износу,

38


Неправилности у вези са признавањем прихода:

Због признавања прихода од накнада на обрачунској основи:

• финансијски резултат је исказан већем износу (за ненаплаћени дио),

• Нераспоређени суфицит је исказан у већем износу• Непокривени дефицит је исказан у мањем износу• Распоред суфицита није извршен у правилном износу,

јер су у њему садржана и средства од накнада за које је већ законом утврђена намјена, и не могу се распоређивати на такав начин.

39


Неправилности у вези са надзором:

• ЈЛС не документује извршени надзор над системом интерних контрола у вези са процесом наплате и трошења средстава остварених од општинских накнада,

• Не врши се праћење и не документује се трошење ових средстава у планираним и оствареним износима и за намјену утврђену Законом.

40


Због тога је неопходно појачати надзорно-контролну функцију и нагласак ставити на адекватно извјештавање.

41

Закључак

С обзиром на то да је ЈЛС, у оквиру мандата за обављање јавних функција повјерено и овлашћење да прикупљају новчане накнаде по основу имовине која представља јавна добра - њихов рад мора бити заснован на начелима ефикасног и законитог остваривања јавног интереса, а то значи да се те накнаде морају намјенски утрошити на одржавање, уређивање и побољшање стања тих јавних добара, како је и дефинисано свим законима којима су накнаде уведене – уз пуну јавност рада и максималну економичност, ефикасност и ефективност.

42

Закључак

У области дефинисања категорије буџетског корисника, законска регулатива је дала само опште одредбе, па у вези са тим , по свим битним аспектима постоји потреба за конкретнијим регулисањем – како на нивоу појединачне јединице локалне самоуправе тако и - на заједничком нивоу за све општине и градове Републике Српске - посебно када су у питању појединачни, по свему специфични корисници буџета јединица локалне самоуправе. На тај начин би се разријешила и многа питања везана за организацију и функционисање локалних трезора.

43

Закључак

Савезу општина и градова РС предлажемо да предузме одређене активности у смислу доношења смјерница за утврђивање статуса буџетских корисника који финансијско пословање обављају путем локалних трезора и да буде иницијатор активности везаних за рјешавање ових питања - како према надлежном Министарству управе и локалне самоуправе, тако и према Министарству финансија Републике Српске – као регулаторима, а такође и према јединицама локалне самоуправе , у смислу подршке за отклањање неправилности које су утврђене у току ревизија.

44

.

Хвала на пажњи!

Documents

Соња Ђурић, дипломирани економиста, овлашћени ревизор