132
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА» (МГЮА ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА) ФИЛИАЛ МГЮА ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА В Г. ВОЛОГДЕ М.Н. Лазарева СОВРЕМЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ ЧЕХИИ Вологда 2012

Современный Парламент Чехии

  • Upload
    msal

  • View
    1

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА» (МГЮА ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА)

ФИЛИАЛ МГЮА ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА В Г. ВОЛОГДЕ

М.Н. Лазарева

СОВРЕМЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ ЧЕХИИ

Вологда

2012

М.Н. Лазарева

СОВРЕМЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ ЧЕХИИ

Вологда

2012

2

Лазарева М.Н. Современный Парламент Чехии. – Вологда: ИП Киселев А.В., 2012. - 133 с.

Рецензенты:Страшун Б.А. - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФАлебастрова И.А. - кандидат юридических наук, доцент

В работе предпринята попытка комплексно исследовать конституционно-правовой статус современного Парламента Чешской Республики на основе его исторической эволюции, действующего нормативно-правового регулирования и политической практики.

С этой целью подробно проанализирована история становления и развития представительных учреждений на территории Чехии, исследована компетенция чешского Парламента, порядок его формирования, структура и внутренняя организация его палат, а также процедуры, используемые в Парламенте Чехии для реализации его полномочий. В исследовании нашли отражение положения нормативно-правовых актов, имеющихся только на чешском языке, в том числе по конституционной реформе 2012 года, а также взгляды современных чешских специалистов по проблемам парламентаризма.

Книга адресована преподавателям, аспирантам, студентам юридических учебных заведений, политологам, историкам и всем, кто интересуется конституционным правом Чешской Республики. Настоящая монография подготовлена в соответствии с Планом научно-исследовательской деятельности филиала ФГБОУ ВПО МГЮА имени О.Е. Кутафина в г. Вологде на 2012 г.

3

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………………..5

Глава I. Представительные учреждения в истории Чехии………………….…….…..6

1. Досоциалистический этап…………………………………………………….…....6

2. Социалистический этап…………………………………………………………...13

3. Постсоциалистический этап……………………………………………………...20

Глава II. Компетенция Парламента Чехии………………….…….……………….…..31

1. Учредительные полномочия…………………...…………………………………..31

2. Законодательные полномочия……………………………………………….…….34

3. Финансовые полномочия………………………………………….………….…....39

4. Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров……….41

5. Полномочия по назначению референдума………………………………………..43

6. Полномочия по формированию других органов…………………………………44

7. Контрольные полномочия…………………………………………………………47

8. Полномочия в сфере безопасности и обороны…………………………………...48

Глава III. Порядок формирования Парламента Чехии………………………………52

1. Выборы в Палату депутатов……………………………………………………….52

2. Выборы в Сенат…………………………………………………………………….64

Глава IV. Структура и внутренняя организация палат Парламента Чехии……...70

1. Двухпалатность……………………………………………………………………..70

2. Внутренняя организация палат…………………………………………………….71

3. Статус парламентария……………………………………………………………...84

Глава V. Общие процедуры в Парламенте Чехии…………………………………….88

1. Постоянный характер деятельности………………………………………………88

2. Пленарные заседания………………………………………………………………92

3. Работа в комитетах и комиссиях…………………………………………………..98

4. Парламентские слушания………………………………………………………...100

5. Совместные заседания палат……………………………………………………..101

Глава VI. Специальные процедуры в Парламенте Чехии………………………….103

1. Законодательный процесс………………………………………..………………103

2. Процедуры выборов и назначений………………………………………………115

3. Контрольные процедуры…………………………………………………………116

4. Процедуры принятия решений в сфере обороны и безопасности…………….123

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………………..127

4

Библиография………………………………………….…………………………………130

ВВЕДЕНИЕ

Настоящее издание посвящено исследованию правового статуса и

практики функционирования современного Парламента Чешской Республики.

Как известно, эта страна имеет очень давнюю историю, и частью ее истории с

XI века является становление и развитие представительных (законодательных)

учреждений. Впоследствии Чешские земли входили в состав Австро-

Венгерской империи и независимой Чехословакии, они пережили

«социалистическое» правление и «бархатную революцию». Особо значим

период с 1918 года по 1938 год, получивший название Первой Республики и

послуживший примером для последующего формирования парламентских

органов.

Собственно Чешская Республика возникла на политической карте мира

только в 1993 году после распада Чехословацкой федерации. Вслед за падением

коммунистического режима одним из главных направлений конституционно-

правовой реформы стало придание реального характера полномочиям

парламента, в противовес социалистической практике, когда высшие

представительные органы выполняли лишь декоративные функции, прикрывая

всевластие аппарата Коммунистической партии.

Изучение опыта формирования и деятельности современного чешского

Парламента дает представление об общих закономерностях конституционно-

правового регулирования статуса законодательных органов во всем

восточноевропейском регионе, в том числе и в России. Благодаря тому, что

действующая Конституция Чехии от 16 декабря 1992 года является довольно

гибкой по порядку внесения изменений, в последние годы был принят ряд

поправок, которые отражают новейшие тенденции эволюции данного

института, возможные и в других странах.

5

Глава I. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

В ИСТОРИИ ЧЕХИИ

1. Досоциалистический этап

Если исследовать историю чешского государства, то можно обнаружить,

что представительные учреждения в Чехии появились очень давно - по словам

известного чешского историка, профессора В. Ванечека, уже в

раннефеодальную эпоху (в X – XI веке)1. Традиционно такие учреждения

носили наименование «сейм» (sněm)2.

Свой окончательный вид сеймы приобрели во времена расцвета

сословно-представительной монархии, то есть чешский сейм – это, прежде

всего, сословный институт. В его состав входили представители высшего и

низшего дворянства (панов и рыцарей), духовенства, мещан королевских

городов. Постоянной компетенции сеймы не имели. Среди вопросов, которые

они решали в разное время, были война за границей, сбор дани, избрание

пражского епископа, судебные споры, династические браки, утверждение

нового Короля. Реальный вес сеймов зависел от политической обстановки: при

слабом Короле Сейм возвышался, при сильном – носил совещательный

характер. Что касается законодательных полномочий, то если Король хотел

заручиться поддержкой знати при издании своих актов, он объявлял их на

сеймах3.

Чешское королевство было одним из крупнейших в средневековой

Европе. Оно включало Богемию (собственно Чехию), Моравию, Силезию, а

также долгое время лужицкие земли4. Однако постепенное усиление Австрии и

реальная угроза турецкой агрессии в Европе привели к объединению в XVI веке

целого ряда государств (Австрии, Чехии, Словакии, Венгрии и некоторых 1 См.: Vaněček V. Česká Národní Rada, Sněm Českého lidu. Praha, 1970. Str. 76.2 В переводе с чешского, sněm означает «парламент, собрание». Любопытно, что сейчас нижняя палата

Парламента Чехии называется Poslanecká sněmovna (буквально «Депутатская палата») или просто Sněmovna.3 См.: История Чехословакии / Под ред. Г.Э. Санчука и П.Н. Третьякова. В 3 т. Т. 1. М., 1956. С. 107.4 В настоящее время Чехия, Моравия и Силезия упомянуты в преамбуле Конституции Чешской Республики

1992 года.

6

других) в единую империю под властью Габсбургов. При этом сначала Чехия и

Венгрия были связаны с Австрией только отношениями личной унии, так как

император австрийский был одновременно королем чешским и королем

венгерским. Но если Чехия со временем лишилась своей государственности,

полностью подчинившись австрийским властям, то Венгрия сохранила

определенную автономию, а в XIX веке добилась того, что общими для

Австрии и Венгрии остались лишь три сферы (внешнеполитическая, военная и

финансовая). Словакия же, не имевшая своей национальной государственности,

составляла часть венгерской территории. Таким образом, историческое

развитие Чехии и ее представительных учреждений с XVI века проходило в

рамках австрийской части австро-венгерского государства.

Собственно парламентские органы появились в Австрии после

буржуазной революции 1848 года, когда была принята первая конституция,

учрежден центральный парламент (Рейхсрат – Имперский совет), активно

развивалось избирательное законодательство, начали функционировать

политические партии. Чешские земли также посылали своих депутатов в

венский парламент, где они образовали отдельный клуб (то есть фракцию).

Помимо этого, в Чехии и Моравии продолжали действовать земские сеймы.

Конечно, тогдашний парламентаризм носил ограниченный характер, так как

австрийский Император обладал значительными полномочиями, в том числе

правом абсолютного вето на решения Рейхсрата и правом издания актов с

силой закона в обход парламента. В Венгрии был создан свой парламент, в

котором очень небольшое число мест занимали представители словацкой

нации5. В результате, чешские партии получили значительный опыт

парламентской деятельности еще в XIX веке, благодаря их участию в

австрийском парламенте и земских сеймах, причем их политические интересы

носили ярко выраженный национальный характер6.

5 По словам профессора В. Ванечека, у словаков был лишь один представитель в Палате депутатов венгерского парламента. – См.: Ванечек В. История государства и права Чехословакии: пер. с чешского. М., 1981. С. 374.

6 См.: Щербакова Ю.А. Политический плюрализм и демократическое развитие Чехии и Словакии: Конец 80-х-90-е гг. XX в.: Дис…канд. ист. наук. М., 2003. С. 33.

7

К началу Первой мировой войны Австро-Венгерская империя была

раздираема межэтническими противоречиями. Большинство чехов и словаков

связывали надежды на политическую самостоятельность с распадом империи,

что стало возможным вследствие ее поражения в войне. Чешские и словацкие

лидеры за рубежом Т.Г. Масарик, Э. Бенеш, М.Р. Штефаник заручились

поддержкой руководства стран Антанты - Франции, Великобритании, а также

США. Было решено создать Чехословацкую Республику в составе Богемии,

Моравии, части Силезии. Кроме того, в нее вошли Словакия и Подкарпатская

Русь (Закарпатская Украина), отторгнутые от Венгрии. Правовой основой

такого передела явились международные договоры, заключенные в 1919 – 1920

годах и известные как Версальско-Вашингтонская система7.

Понадобились четыре договора – Версальский 28 июня, Сен-Жерменский

10 сентября 1919 г., Трианонский 4 июня и Севрский 10 августа 1920 г., пока

новая Чешско-Словацкая Республика получила свои окончательные границы с

Германией, Австрией, Венгрией, Польшей и Румынией8. В Версальском

договоре в части третьей «Политические положения, касающиеся Европы»

Чехо-Словацкому государству был посвящен отдел седьмой, где закреплялось,

что Германия признает, «как это уже сделали Союзные и Объединившиеся

державы», полную независимость Чехо-Словацкого государства, которое

включит в себя автономную территорию Русин к югу от Карпат; а также

Германия отказывается в пользу Чехо-Словацкого государства от всех своих

прав и правооснований на часть Силезской территории9.

Временная конституция 1918 г. и Конституция 1920 г. Если обратиться к

текстам конституционных документов новой Республики, то можно сделать ряд

наблюдений.

В первую очередь, был принят Закон № 37 от 13 ноября 1918 г., о

7 См.: Воцелка К. История Австрии. Культура, общество, политика / Карл Воцелка; пер. с нем. В.А. Брун-Цеховского, О.И. Величко, В.Н. Ковалева – М.: Издательство «Весь Мир», 2007. С. 340.

8 См.: Послевоенные конституции Запада: Германия. – Чехия. – Австрия. – Сербо-Хорвато-Словения. – Румыния. Вып. II. / Дурденевский В.Н. – Л.: Госиздат, 1924. С. 42.

9 Мирный договор между Союзными и Объединившимися державами и Германией (Версальский договор, подписан в г. Версале 28.06.1919), ст. 81 - 86.

8

временной конституции (далее – Временная конституция 1918 г.)10. Он

установил такую систему высших органов государственной власти, в которой

решающая роль принадлежала однопалатному Национальному собранию. Оно

избирало Президента страны, главу и членов Правительства и контролировало

их деятельность. Однако главной задачей Национального собрания являлась

разработка и принятие постоянной Конституции. Наиболее критикуемой

чертой данного органа был его невыборный характер: в него вошли

представители тех политических партий, которые имели места в австрийском

Рейхсрате по итогам выборов 1911 г. Из национальных групп в нем были

только чехи и словаки11.

Вокруг принятия постоянной Конституции развернулась активная

политическая борьба, в ходе которой было выдвинуто несколько проектов и

программ, в той или иной мере учитывавших достижения тогдашней

конституционной мысли развитых западных стран, прежде всего Франции,

Великобритании, США, а также некоторые институты австрийского и

венгерского законодательства.

В результате, 29 февраля 1920 г. Национальное собрание одобрило Закон

№ 121, которым вводилась Конституционная хартия Чехословацкой

республики (далее – Конституция 1920 г.)12. В отличие от предыдущего

конституционного документа, Конституция 1920 г. закрепила не только

систему высших органов государственной власти (главы с первой по

четвертую), но и основные права, свободы и обязанности граждан (глава пятая),

а также гарантии прав национальных, религиозных и расовых меньшинств

(глава шестая).

Форма правления по новой Конституции не претерпела кардинальных

перемен, по-прежнему Правительство формировалось на основе

10 Текст Конституции 1918 г. на чешском языке см.: Zákon č. 37/1918 Sb., ze dne 13. listopadu 1918, o prozatímní ústavě // www.psp. с z .

11 См.: Лацо К. Конституция домюнхенской Чехословацкой республики. М., 1972. С. 105.12 Текст Конституции 1920 г. на чешском языке см.: Zákon č. 121/1920 Sb., ze dne 29. února 1920, kterým se

uvozuje Ústavní listina Československé republiky // www.psp.сz.

9

парламентского большинства, а Президент избирался парламентским путем13.

Наибольшие изменения коснулись порядка формирования и структуры

Парламента. Он стал двухпалатным, состоящим из Палаты депутатов и Сената.

Из анализа норм Конституции видно, что преимуществом пользовалась нижняя

палата, так как она могла преодолеть возражения верхней палаты по

законопроектам (§ 44) и в любое время могла выразить недоверие

Правительству, сформированному Президентом (§ 75).

Обе палаты Парламента избирались путем прямых всеобщих выборов по

пропорциональной избирательной системе (§ 8 и § 13 Конституции 1920 г.).

Любопытно, что принятая в том же году, но несколькими месяцами позже,

Конституция Австрии также предусмотрела пропорциональный порядок

избрания обеих парламентских палат (ст. 26 и ст. 35)14. Общая длительная

история австрийского и чешского государств обусловила сходство многих

правовых институтов. Так, например, Конституция Чехословакии 1920 г.

первой учредила специализированный орган конституционной юстиции –

Конституционный суд (ч. 13 § 54). Однако общепризнанным автором данной

модели конституционного контроля считается австрийский ученый, участник

разработки Конституции Австрии 1920 г., Ханс Кельзен15.

Австрийским по происхождению институтом называют и Постоянный

комитет Парламента, который по Конституции Чехословакии 1920 г.

формировался из членов обеих палат и выполнял основные полномочия

Парламента в перерывах между сессиями (§ 54). Среди прочего, он мог

принимать меры (opatření), имеющие силу закона, и этим «продолжал

традицию принадлежавшего императору права издавать чрезвычайные акты»16.

Но в отличие от императорских указов, меры Постоянного комитета нуждались

в обязательном одобрении палат Парламента, иначе они утрачивали силу (ч. 15

13 Если быть точными, то ни одна из Конституций Чехословацкого государства не использовала термина «парламент», однако для краткости мы будем употреблять данный термин.

14 Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 26.

15 См.: Конституционный контроль в зарубежных странах: учеб. пособие / отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: Норма, 2007. С. 20.

16 Лацо К. Конституция домюнхенской Чехословацкой республики. М. Прогресс, 1972. С. 320.

10

§ 54).

Конституционные нормы о Президенте Чехословакии были

сформулированы во многом под влиянием французской Конституции III-ей

Республики 1875 г.17. Президент избирался на совместном заседании палат,

однако наделялся довольно значительными полномочиями: назначал и

увольнял членов Правительства, созывал и распускал палаты Парламента,

обладал правом отлагательного вето на законы (§ 64). К этому можно добавить

восприятие некоторых американских образцов, очевидное при знакомстве с

текстом Конституции. Например, Президент не обладал правом

законодательной инициативы, но мог представлять Парламенту устные или

письменные «доклады о положении республики» и предлагать меры, которые

он считал необходимыми и целесообразными (ч. 1 § 64). Кроме того, в

отношении главы государства и членов Правительства могла быть произведена

процедура импичмента (§ 67 и 79 Конституции не употребляли данного

термина, но регулировали именно эту модель ответственности высших

должностных лиц).

И хотя формально акты Президента подлежали контрасигнатуре (§ 68),

его фактические позиции были гораздо сильнее из-за политической ситуации,

сложившейся в годы Первой Республики, когда в условиях многопартийности

ни одна из партий не могла завоевать большинство в Палате депутатов и

сформировать однопартийное правительство18. Соответственно правительства

создавались коалиционными и не отличались стабильностью. По словам Ю.А.

Щербаковой, правительства в среднем менялись ежегодно19. Характерной

чертой того периода была деятельность таких неформальных объединений, как

«пятерка», «шестерка», «восьмерка», группа «Град», состоявших из лидеров

крупнейших политических партий и осуществлявших реальное управление

страной в тесном сотрудничестве с Президентом.

17 См.: Ванечек В. История государства и права Чехословакии: пер. с чешского. М., 1981. С. 430.18 См.: Фирсов Е.Ф. Эволюция парламентской системы в Чехословакии в 1920-е годы. М.: МГУ, 1989. С. 6.19 См.: Щербакова Ю.А. Политический плюрализм и демократическое развитие Чехии и Словакии: Конец 80-х-

90-е гг. XX в.: Дис…канд. ист. наук. М., 2003. С. 38.

11

Однако самой слабой стороной нового режима было неоднозначное

решение национального вопроса, и прежде всего положение Словакии в составе

государства. Создание Чехословацкой Республики опиралось на концепцию

«чехословакизма», отцом-основателем которой считается первый Президент

Республики Т.Г. Масарик. Согласно этой концепции возникновение

независимого чехословацкого государства представляло собой результат

тысячелетнего естественного стремления чехов и словаков к единству в рамках

общего государственного образования20. Конституция 1920 г. исходила из

фикции существования единой чехословацкой нации, и в ее § 131 упоминался

даже единый чехословацкий язык, которого на самом деле не было. Вопреки

прежним договоренностям21, Словакия не получила ни автономии, ни

собственного сейма, но и Чехия их тоже не имела.

В отличие от Словакии, о которой Конституция 1920 г. прямо нигде не

упоминала, Подкарпатская Русь уже в первых параграфах наделялась правами

самоуправляющейся территории, своим Сеймом и законодательством (§ 3

Конституции). Правда, на практике предусмотренная Конституцией автономия

осуществлена не была, и законодательный Сейм так и не был создан22. Наконец,

нельзя не сказать о Судетской области, которая перешла новому государству в

результате Сен-Жерменского договора и была населена австрийцами.

В дальнейшем, Чехословацкая Республика, в отличие от ряда других

европейских стран, смогла сохранить многопартийный либерально-

демократический режим и избежать в 1930-х годах установления диктатуры, но

ей не удалось справиться с внутренними национальными противоречиями и

нацистской агрессией. В результате Мюнхенских соглашений 1938 г. (которые

чаще всего называют «сговором») от Чехословакии была отторгнута Судетская

область. Под нажимом Германии провозгласила свою независимость Словакия,

20 См.: Щербакова Ю.А. Чехи и словаки: Вместе и врозь (Опыт новой государственности): Аналит. обзор / РАН. ИНИОН. Отв. ред. – Игрицкий Ю.И. – М., 2006. С. 8.

21 Например, Питтсбургскому договору 1918 года, который подписали представители чешской и словацкой эмиграции в Америке // См.: Suda Z. Slovakia in Czech National Consciousness. – В книге: Musil J. The End of Czechoslovakia. Budapest. 1997. P. 113.

22 См.: Национальные отношения и государство в современный период / Отв. ред. В.М. Чхиквадзе. - М., 1972. С. 146.

12

где утвердилось профашистское правительство. Подкарпатская Русь была

аннексирована Венгрией. Оставшаяся же часть чешской территории была

позднее оккупирована германскими нацистами и включена в состав Третьего

рейха (так именовалось гитлеровское государство) в качестве Протектората

Богемии и Моравии. Единое чехословацкое государство перестало

существовать (1939 – 1945 гг.).

2. Социалистический этап

В последние месяцы Второй мировой войны, когда советские войска

освобождали страны Европы, решался вопрос о будущем устройстве

Чехословакии. В марте 1945 г. в ходе переговоров, проходивших в Москве

между представителями чехословацкого эмигрантского правительства,

Коммунистической партии Чехословакии (КПЧ) и Словацкого национального

совета, было одобрено создание Национального фронта чехов и словаков –

широкого объединения антифашистских партий и организаций – и

формирование на его основе временного правительства страны. Была

утверждена программа его деятельности – Кошицкая программа, в которой,

помимо запрета фашистской партии и конфискации имущества немцев,

предусматривалась возможность для Словакии образовать свои

законодательные и исполнительные органы. О федерации политические лидеры

тогда не упоминали в силу непопулярности этой идеи среди чешского

населения23.

В 1946 г. прошли выборы в Учредительное национальное собрание. Они

были проведены по пропорциональной избирательной системе и обеспечили

представительство различных политических партий, однако заметное

преимущество получили коммунисты: из 300 мест они заняли 11424. Разработка

первой послевоенной Конституции проходила в обстановке острой

политической борьбы. В феврале 1948 г. под давлением Советского союза

Коммунистическая партия Чехословакии упрочила свое положение. Именно эта 23 См.: Щербакова Ю.А. Чехи и словаки: Вместе и врозь (Опыт новой государственности): Аналит. обзор /

РАН. ИНИОН. Отв. ред. – Игрицкий Ю.И. – М., 2006. С. 14.24 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 24.

13

дата считается временем установления монополии КПЧ на власть, или по

советской терминологии, «победы социалистической революции». Спустя два с

половиной месяца, 9 мая 1948 г. Конституция Чехословакии была принята25.

Конституция 1948 г. Внимательное знакомство с текстом Конституции

1948 г. показывает, что основой для нее послужила прежняя демократическая

Конституция 1920 г., но при этом она была дополнена рядом

коммунистических идей. Наибольшей идеологизации подверглась объемная

вводная часть Конституции, которая получила наименование

«Провозглашение» (Prohlášení), именно в ней говорилось о социалистическом

пути развития страны. В Основных статьях Конституции Чехословакия

определялась как народно-демократическая республика (ст. I).

Устанавливалось, что все представительные коллегии (sbory) избираются

народом, ему подконтрольны и перед ним ответственны (ст. IV); народное

хозяйство подчиняется единому экономическому плану (ст. XII).

По сравнению с предыдущей Конституцией, система отношений между

парламентом (Национальным собранием), Президентом и Правительством

практически не изменилась. Чехословакия оставалась парламентской

республикой, хотя нигде в Конституции так не называлась. Был даже несколько

усилен контроль Парламента над Правительством: теперь назначенное

Президентом Правительство обязано было предстать перед Национальным

собранием со своей программой и просить его о доверии (§ 82); и, кроме того,

Парламент получил возможность выразить недоверие отдельному министру (§

86). Самое заметное нововведение коснулось структуры Национального

собрания, оно стало однопалатным (ст. V). Вероятно, в этом проявилось

влияние социалистической доктрины, по которой двухпалатность допускалась

лишь для федераций, а Чехословакия по-прежнему являлась унитарным

государством.

Постоянный комитет, учрежденный Конституцией 1920 г., в новой

25 Текст Конституции 1948 г. на чешском языке см.: Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky // www.psp.сz.

14

Конституции получил наименование Президиума Национального собрания. Он

также включал 24 члена и мог принимать акты, имеющие временную силу

закона (§ 66). Однако ему были приданы новые функции, в частности, право

толкования законов и проверки их конституционности (Конституционный суд

не был предусмотрен). Кроме того, Президиум приобрел право выдвигать

обвинение против Президента и членов Правительства в совершении

преступлений, постановление об их отрешении принимал сам Парламент (§ 78

и 91). Как видим, и модель конституционного контроля, и юридической

ответственности высших должностных лиц претерпела изменения.

Национальный вопрос в Конституции 1948 г. не получил однозначного

разрешения. С одной стороны, провозглашалось равноправие двух славянских

народов - чехов и словаков (ст. II), с другой стороны, закреплялось

асимметричное территориальное устройство, которое сложилось еще в первые

послевоенные годы и подразумевало определенную автономию для Словакии

(глава пятая Конституции). Тем не менее термин «автономия» в политическом

и правовом лексиконе того времени тщательно избегался. В Словакии были

созданы собственные органы государственной власти: Словацкий

национальный совет, избиравшийся населением, и Коллегия уполномоченных,

назначавшаяся Правительством страны. Дело в немалой степени было в том,

что СНС в 1944 г. был руководящим органом Словацкого национального

восстания и имел авторитет среди словацкого населения. СНС наделялся

законодательной властью по обозначенному кругу вопросов (§ 96), но его

законы подлежали подписи главы центрального Правительства (§ 110).

Коллегия уполномоченных, будучи органом исполнительной власти,

одновременно несла ответственность перед Правительством Республики и СНС

(§ 117 – 118). Несмотря на весьма ограниченный статус данных органов, Чехия

аналогичных прав не имела, что не прибавляло стабильности

внутригосударственным межнациональным отношениям.

Конституция 1960 г. В последующие десять лет тоталитарный

социалистический режим в Чехословакии упрочился, и наиболее полное

15

правовое оформление он получил в Конституции 1960 г.26. На ее разработку и

принятие повлияли не только изменившиеся экономические и политические

условия в самой Республике, но и политика СССР. В 1959 г. на очередном

съезде КПСС было признано, что основы социализма в Советском Союзе уже

построены, что страна далеко шагнула на пути к построению зрелого

социализма и в исторически краткое время приступит к созданию материально-

технической основы коммунизма. Чехословакия, как и другие государства

социалистического лагеря, не могла остаться в стороне от этих процессов.

Соответственно в Провозглашении к новой Конституции содержалось

утверждение, что социализм в Чехословакии победил, что страна переходит к

построению зрелого социалистического общества и накапливает силы для

перехода к коммунизму (ст. I). Эти и подобные им положения позволили

современным чешским исследователям оценить Провозглашение к

Конституции 1960 г. как «классический документ примитивного

псевдосоциалистического фундаментализма», а саму Конституцию как

«образец деградации конституционности»27. Характерной чертой этой

Конституции явилось объявление Коммунистической партии в качестве

руководящей силы в обществе и государстве (ст. 4) и объединение всех

общественных организаций в Национальный фронт (ст. 6). Страна стала

называться Чехословацкой Социалистической Республикой.

Вместо демократического принципа разделения властей был воспринят

социалистический принцип единства власти народа в лице представительных

органов, от которых исходят правомочия всех остальных органов государства

(ст. 2). Национальное собрание провозглашалось высшим органом

государственной власти Чехословакии (ст. 39). Конституционные

формулировки о его компетенции были расширены. Именно Национальное

собрание определяло основные направления внутренней и внешней политики,

26 Текст Конституции 1960 г. на чешском языке см.: Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky // www.psp.сz.

27 Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008. Str. 214.

16

следило за соблюдением Конституции и имело право отменить любой акт,

противоречащий Конституции и законам. Перед ним несли ответственность

Верховный суд и Генеральный прокурор (ст. 46). Нормы о досрочном роспуске

Парламента из Конституции были убраны, он стал не распускаемым. В

соответствии с социалистической концепцией был закреплен принцип

императивного мандата и возможность отзыва депутатов (ст. 39). Возросла

роль Президиума: вместо прежнего одного года он начал функционировать в

течение полного срока полномочий Парламента (ст. 59)28.

Если в целом оценивать конституционную систему отношений между

высшими органами государственной власти, то можно отметить ее

схематичность и бесконфликтность. Например, количество статей по

Президенту и Правительству по сравнению с предыдущей Конституцией

сократилось вдвое, а сами статьи стали более краткими. Ничего не говорилось о

вето Президента на законы, принятые Национальным собранием, о

контрасигнатуре актов главы государства, о его юридической ответственности

в случае совершения государственной измены. Не содержала новая

Конституция норм о недоверии Правительству или отдельному министру, хотя

в старой Конституции этому было посвящено несколько параграфов. Теперь

вместо «доверия» Правительству требовалось получить «согласие» (ст. 44),

вместо «интерпелляции» предусматривались «вопросы» и «запросы» (ст. 45).

Очевидно, законодатель стремился избежать буржуазных институтов и

терминов. Кроме того, сроки полномочий высших органов государственной

власти были сокращены: у Национального собрания вместо прежних шести лет

стало четыре, у Президента вместо семи лет - пять.

Что касается национально-территориального устройства Чехословакии,

то существенных изменений не произошло, разве что права словацких

государственных органов были в очередной раз сужены29. Была упразднена

28 Термин «парламент» в данном случае используем для краткости, в рассматриваемый период он считался буржуазным и не употреблялся.

29 См.: Конституции социалистических государств: Сборник. В 2-х томах. Т. 2 / Под ред. Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Г.Х. Шахназарова. – М.: Юрид. лит., 1987. С. 149.

17

Коллегия уполномоченных.

Конституционные законы 1968 г. Новый этап политической и

конституционной истории Чехословацкой Республики связан с событиями

конца 1960-х годов, известными как «Пражская весна». В это время к

руководству в Коммунистической партии Чехословакии пришли реформаторы

во главе с А. Дубчеком. «Все идеи сводились к расширению демократии,

высвобождению из партийных тисков общественных и хозяйственных органов

и соответственно развитию их собственной инициативы»30. Во многом по

настоянию словацкой стороны, началась разработка проектов федеративного

устройства государства, с тем чтобы ослабить «пражский централизм»31.

Однако прямое вмешательство Советского Союза и других стран Варшавского

договора не позволило реформаторам в полной мере завершить начатые

преобразования.

Из целой серии конституционных законов, принятых в эти годы, особо

отметим Конституционный закон № 143 от 27 октября 1968 г., о Чехословацкой

федерации, который полностью обновил главы Конституции 1960 г. о высших

органах государственной власти и территориальном устройстве32.

Согласно ст. 1 данного Конституционного закона, Чехословацкая

Республика провозглашалась федеративным государством двух равноправных

братских наций – чехов и словаков. Обе составляющие федерацию республики

наделялись равноправным положением. В них обеих были учреждены

национальные органы государственной власти, в основном по образцу

федеральных, в том числе представительные органы - Национальные советы.

Разница состояла лишь в том, что функции Президента в республиках

выполняли Президиумы Национальных советов.

Федерализация государства повлияла на статус центрального

30 Латыш М.В. «Пражская весна» и реакция Кремля // В книге: Политические кризисы и конфликты 50 – 60-ых годов в Восточной Европе. М., 1993. С. 146.

31 См.: Brown J.F. Hopes and Shadows. Eastern Europe after Communism. - Durham. 1994. P. 53.32 Текст Конституционного закона 1968 г. на чешском языке см.: Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé

federaci // www.psp.сz.

18

Парламента, который стал именоваться Федеральным собранием.

Конституционный закон подробно перечислял вопросы, относящиеся к

ведению Федерального собрания, разграничивая при этом полномочия по

принятию законов и по их исполнению (ст. 36 – 39). В отношениях Парламента

с Правительством конституционные нормы отчасти вернулись к модели 1948 г.:

был восстановлен институт выражения доверия и недоверия Правительству и

отдельному министру, а также интерпелляции. Снова стал возможен роспуск

Парламента, в случае непреодолимых разногласий между палатами по

законопроекту (ст. 44).

Впервые с 1938 г. Парламент вновь стал двухпалатным. Однако эта

двухпалатность была иной, чем по Конституции Первой Республики, так как

была напрямую связана с федеративным устройством. Верхняя палата

Федерального собрания (Палата наций) состояла из депутатов, избираемых

поровну от Чехии и от Словакии. В ней действовал запрет майоризации, то есть

для принятия решения по целому ряду вопросов требовалось большинство

голосов представителей каждой из республик в этой палате (ст. 42). Второе

отличие заключалось в том, что по Конституционному закону 1968 г. палаты

Парламента были равноправны, тогда как по Конституции 1920 г. нижняя

палата доминировала. Равный правовой статус палат Федерального собрания

был прямо закреплен в ст. 29 Конституционного закона, а также следовал из

иных его положений: ст. 44 свидетельствовала об одинаковой силе палат в

законодательном процессе, ст. 70 - в отношениях с Правительством. Особых

полномочий, не предусмотренных для другой палаты, ни Палата народа, ни

Палата наций не имели.

Вместе с тем, новая двухпалатность носила незавершенный характер.

Значительную роль играл Президиум всего Парламента, формируемый

палатами совместно. Из числа членов Президиума палаты избирали

председателя Федерального собрания и его заместителей. Внутренняя

организация и деятельность Парламента регулировались единым законом о

регламенте Федерального собрания (ст. 46). В отличие от Конституции 1920 г.,

19

Конституционный закон 1968 г. не ограничивал палаты в проведении

совместных заседаний. Все это приближало федеральный Парламент к

однопалатной модели.

Учитывая политические условия принятия и реализации

Конституционного закона о Чехословацкой федерации, не удивительно, что ряд

его положений так и остались на бумаге, например, нормы о федеральном

Конституционном суде и конституционных судах республик, а также нормы о

создании новой Конституции Чехословакии и конституций ее субъектов (ст.

142). Внесенные вскоре конституционные поправки еще более усилили

централистский характер чехословацкой федерации. Следующие двадцать лет

были ознаменованы политикой «нормализации», то есть политического застоя

при экономическом стимулировании. Партийная линия, направленная на

ускоренные темпы промышленного роста Словакии, не находила поддержки

среди чешского населения33. Федерализация государства в том виде, в котором

она была проведена, не решила основных проблем в отношениях между чехами

и словаками.

3. Постсоциалистический этап

Постсоциалистический этап в истории Чехословакии начался с

ноябрьской антибюрократической революции 1989 г., в ходе которой массовые

выступления сторонников демократических преобразований вынудили

коммунистическое руководство страны пойти на уступки, отказаться от

монополии на власть, начать реформы, внести изменения в Конституцию.

Ведущую роль в этих событиях сыграли широкие общественно-политические

движения – Гражданский форум (ГФ) во главе с известным диссидентом,

драматургом Вацлавом Гавелом в Чехии и Общественность против насилия

(ОПН) в Словакии. В первую очередь была отменена ст. 4 Конституции 1960 г.

о руководящей роли Коммунистической партии в обществе и государстве.

Активно шел процесс восстановления и создания новых политических партий,

33 См.: Щербакова Ю.А. Чехи и словаки: Вместе и врозь (Опыт новой государственности): Аналит. обзор / РАН. ИНИОН. Отв. ред. – Игрицкий Ю.И. – М., 2006. С. 21.

20

они получали места в представительных органах через механизм кооптации34. В

декабре 1989 г. В. Гавел был избран Президентом ЧССР.

Первые свободные выборы в Федеральное собрание и в Национальные

советы республик прошли в июне 1990 г. Впервые за долгие годы была

применена пропорциональная избирательная система. Победу на этих выборах

одержали сторонники ГФ и ОПН. Следующие выборы решено было провести

уже через два года. Они состоялись в июне 1992 г. и обеспечили успех

правоцентристской Гражданской демократической партии (ГДП) Вацлава

Клауса, который и возглавил Правительство.

Одной из самых сложных первоочередных задач, стоявших перед новым

руководством страны, было реформирование федеративных отношений.

Вопреки ожиданиям большинства населения, федерацию спасти не удалось35. В

сентябре 1992 г. Словацкий национальный совет принял Конституцию

Словацкой Республики, провозгласившую Словакию в качестве независимого и

суверенного государства36. Вслед за этим Федеральное собрание одобрило

Конституционный закон о прекращении Чешской и Словацкой Федеративной

Республики37. 16 декабря 1992 г. Чешский национальный совет утвердил

Конституцию Чешской Республики, которая вступила в силу 1 января 1993 г.38.

С этого момента федерация прекратила свое существование.

Конституция 1992 г. Конституция Чехии 1992 г. провозгласила принцип

разделения властей (ст. 2) в противовес социалистическому принципу единства

власти. Предыдущие демократические Конституции государства, хотя и

выстраивали систему высших органов с учетом этого принципа, но в тексте его

не выделяли. Абсолютным новшеством Конституции явилось само

употребление термина «парламент» (parlament). Все прежние Конституции 34 См.: Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе 1989 – 1990. М., 1991. С. 162.35 См.: Стэнгер Э.К. Распад Чехословакии как непредвиденное следствие «бархатной» конституционной

революции // КПВО, 1997, № 1 (18). С. 10.36 См.: Конституция Словацкой Республики // В кн.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общ.

ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 103.37 Ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky // www.psp.сz.38 Конституция 1992 г. на чешском языке см: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky // www.psp.сz.

На русском языке см.: Конституция Чешской Республики // В кн.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 491.

21

использовали либо слово «коллегия» (sbor), либо «орган власти» (orgán moci).

Если кратко анализировать правовой статус Парламента в первоначальной

редакции Конституции 1992 г., то очевидно влияние на нее Конституции

Чехословакии 1920 г. Как и тогда, форма правления была построена по

парламентскому образцу. Имеющиеся отличия обусловлены более поздним

временем принятия настоящей Конституции, в частности демократизацией,

интернационализацией, а также требованиями рационализированного

парламентаризма. Есть собственно постсоциалистические элементы в статусе

данного органа.

Во-первых, компетенция Парламента. Как и в Конституции 1920 г., она

урегулирована довольно кратко. Исключение составляют полномочия

Парламента в сфере внешней политики и обороны, которым уделяется большое

внимание, что характерно для новейшего времени. Кроме того, более детально

прописаны полномочия Парламента по формированию Правительства и его

ответственности. В духе рационализированного парламентаризма Конституция

впервые закрепила связанный вопрос о доверии (по ст. 44 Правительство

получило право поставить перед Палатой депутатов вопрос о доверии, связав

его с обсуждением правительственного законопроекта в Палате), но умолчала о

какой-либо индивидуальной ответственности министров, политической или

юридической. Полномочия Президента в отношении Парламента также

регламентированы подробнее, оставляя меньше усмотрения главе государства.

Во-вторых, двухпалатная структура Парламента, в целом, повторяет

первореспубликанскую: при унитарном характере государства она не является

решением национально-территориального вопроса; палаты не равны в правах, у

верхней палаты их меньше; названия палат полностью совпадают с названиями

палат по Конституции 1920 г. (Палата депутатов и Сенат). Однако в принятии

законов нынешний Сенат слабее своего предшественника. Вместе с тем, у него

есть явное преимущество – он не подлежит роспуску и, если Палата депутатов

распущена, может принимать акты, имеющие силу закона (функция, которую в

Первой Республике выполнял Постоянный комитет Парламента, а позднее

22

Президиум).

В-третьих, порядок формирования Парламента. Как и Конституция 1920

г., нынешняя Конституция прямо в своем тексте называет вид избирательной

системы, по которой формируется каждая из палат. Тем самым достигается

относительная стабильность избирательной системы. Но в отличие от

Конституции 1920 г., предусматривавшей пропорциональную систему для

обеих палат, действующая Конституция закрепила компромиссный вариант:

пропорциональную систему для Палаты депутатов и мажоритарную систему

для Сената (ст. 18). Совершенно новым институтом явилась ротация состава

верхней палаты (каждые два года переизбирается одна треть сенаторов). Ее

можно считать заимствованием, так как по прежним Конституциям она не

применялась. Похоже на Сенат США, только он формируется по

англосаксонской системе относительного большинства, а чешский Сенат - по

европейской системе абсолютного большинства.

В-четвертых, наиболее ярко постсоциалистический характер

Конституции проявился в нормах по общей парламентской процедуре. Ст. 34

провозгласила, что палаты находятся на сессии «постоянно», и что суммарная

продолжительность перерыва сессии не должна превышать 120 дней в году.

Это было сделано в противовес прежней, социалистической практике, когда

Парламент собирался на сессии на несколько недель, а то и дней в год. В этом

же контексте стоит упомянуть о восстановлении Конституционного суда. Он

был в Первой Республике, затем был ликвидирован в 1931 г., вновь появился в

Конституционном законе 1968 г., но так и не был создан. Именно ему сейчас

принадлежит право отрешать Президента от должности по обвинению,

выдвигаемому Сенатом. Характерно, опять же, регулирование нынешней

Конституцией статуса Верховного контрольного управления (независимого

органа финансового контроля) и Чешского национального банка.

Особенностью Конституции 1992 г. можно назвать весьма осторожное

отношение к референдуму. Он был предусмотрен Конституцией 1920 г., но в

23

действующей Конституции он появился спустя десять лет, в связи со

вступлением Чехии в ЕС и только для решения этого вопроса. Интересно, что в

2012 г. нормы по референдуму о присоединении к ЕС из текста Конституции

были исключены. Данная особенность обусловлена событиями уже из

новейшей истории страны и объясняется, помимо прочего, теми трудностями, с

которыми столкнулись в 1990-91 гг. чехословацкие власти, пытавшиеся

провести референдум о будущем устройстве Чехо-Словакии39.

Действующая Конституция Чехии разрабатывалась в сжатые сроки и

явилась компромиссом между правившей в то время правой коалицией во главе

с В. Клаусом и левой оппозицией40. Как показали двадцать лет, прошедшие с

момента ее принятия, Конституция претерпела довольно многочисленные

изменения, самые крупные из которых были внесены Конституционным

законом от 8 февраля 2012 г.41.

Наиболее спорными и потому обсуждаемыми положениями Конституции

выступили нормы о Сенате, верхней палате Парламента. Некоторые

политические партии, в частности социал-демократы и коммунисты, считали ее

излишней в небольшом унитарном государстве42. Правящая коалиция не

спешила с созданием Сената, так как согласно переходным и заключительным

положениям Конституции (ст. 106) в его отсутствие Палата депутатов не могла

быть распущена, что придавало правлению правых необходимую стабильность.

Во многом поэтому первые сенаторы были избраны лишь в 1996 г., спустя

четыре года с момента принятия Конституции. Но когда Сенат был все-таки

создан, большинство политических сил оценило его значимость как

дополнительного форума для представительства их интересов и развития

коалиционных отношений, особенно с учетом той небольшой разницы между

количеством мест у крупных партий, которая складывалась после каждых

39 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1993, Зима. С. 15.40 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1992, Осень. С. 30.41 Ústavní zákon č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.42 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1994, № 2 (7). С. 56.

24

выборов в нижнюю палату Парламента43. Кроме того, упразднение Сената

потребовало бы внесения не менее 99 поправок в текст Конституции44. В

результате конституционные нормы о Сенате не были существенно изменены.

Можно заметить, что дискуссии о целесообразности верхней палаты в

унитарном государстве были характерны и для других зарубежных стран в

различные периоды их новейшей истории (Франция, Италия, Польша)45.

Еще одним объектом многочисленных предложений об изменении

Конституции послужило положение Президента Республики. Примечательно,

что в отличие от других восточноевропейских стран, пост Президента

постоянно сохранялся в Чехословакии даже при социалистическом режиме. И

сейчас чешский глава государства по объему полномочий превосходит

некоторых иных президентов парламентских республик46. Чаще всего

поднимался вопрос о прямых выборах Президента, так как в условиях

многопартийности процесс его избрания Парламентом обычно растягивался на

несколько туров47. В конце концов, в 2012 г. способ избрания Президента

Чешской Республики кардинально поменялся: парламентское голосование было

заменено на непосредственное всенародное волеизъявление. Первые прямые

президентские выборы пройдут в Чехии уже в начале 2013 г. Тем самым

парламентская республика на наших глазах превратилась в смешанную,

полупрезидентскую.

Кроме того, лидирующие силы в Парламенте регулярно пытаются

ограничить полномочия Президента по назначению главы Правительства (ст.

68). Первоначально предлагалось, чтобы премьер-министром автоматически

становился председатель партии, получившей наибольшее количество мест в

Палате депутатов. Но в случае дробления сил в палате, главой Правительства

мог бы стать лидер Коммунистической партии Чехии и Моравии (КПЧМ), а все

43 См.: Олсон Д. Чешский Сенат: от конституционного оформления к выборам // КПВО, 1997, № 1 (18). С. 19.44 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1994, № 2 (7). С. 57.45 См., например: Холодковский К. Парламент Первой Республики: положительный и отрицательный опыт //

Из истории европейского парламентаризма. Италия. М., 1997. С. 156.46 См.: Новикова С.С. Вводная статья к Конституции Чешской республики / В кн.: Конституции государств

Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 496.47 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2002, № 2 (39). С. 172.

25

политические партии со времени «бархатной революции» 1989 г. избегают

входить в коалицию с коммунистами. Поэтому было предложено, чтобы

Президент остановил свой выбор на кандидате, которого поддержит

большинство членов нижней палаты48. На наш взгляд, это и так гарантируется

предписанием Конституции о необходимости для Правительства в течение 30

дней после своего назначения получить доверие Палаты депутатов.

Помимо этого, выдвигались предложения лишить Президента права

назначать директора Центрального банка, судей Верховного суда и

председателя Верховного контрольного управления; ограничить (требованием

контрасигнатуры) его право давать указание не начинать либо

приостанавливать производство по уголовному делу49; расширить перечень

оснований для юридической ответственности главы государства. Последние

два предложения получили конституционное оформление и законную силу

также в 2012 г.50.

Еще одним конституционным положением, регулярно обсуждаемым в

чешском обществе и политических кругах, является вопрос о необходимости

сократить пределы депутатской неприкосновенности51, так как по действующей

Конституции они довольно широки. Так, если палата не дает свое согласие на

уголовное преследование парламентария, оно исключается навсегда (ст. 27).

Среди других конституционных поправок, затрагивающих статус

Парламента, можно выделить следующие. Во-первых, в 1999 г. Чешская

Республика присоединилась к Североатлантическому альянсу, что нашло

отражение в конституционных нормах о высших органах государственной

власти52. Во-вторых, в 2004 г. страна вступила в Европейский Союз, и в этих

целях также были приняты конституционные поправки53. В-третьих, в 2009 г. в 48 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2000, № 1 (30). С. 132.49 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2000, № 4 (33) / 2001, № 1 (34). С. 153.50 Ústavní zákon č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.51 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1995, № 1 (10). С. 63.52 Ústavní zákon č. 300/2000 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění

ústavního zákona č. 347/1997 Sb., a ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky // www.psp.сz.53 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky, ve znění pozdějších předpisů; Ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních

26

Конституции была закреплена возможность самороспуска Палаты депутатов54.

Другие изменения чешской Конституции не связаны напрямую с

Парламентом (децентрализация территориального устройства55 и уточнение

функций Чешского национального банка56).

***

Таким образом, проведенный нами анализ позволяет выделить три

условных этапа в истории чешского государства и чешских представительных

учреждений, это досоциалистический, социалистический и

постсоциалистический этапы, которые отличаются друг от друга

продолжительностью и общим направлением политического развития.

Подобная условная классификация дает возможность оценить влияние этих

трех этапов на становление чешского Парламента, прежде всего, со стороны

недавнего социалистического прошлого.

Знакомство с первым, досоциалистическим этапом свидетельствует о

том, что на территории чешского государства существовали очень давние

традиции деятельности представительных органов, начиная с сословных

сеймов XI в. Нельзя не отметить многолетний (с 1848 г. до 1918 г.) опыт

активного участия чешских депутатов в деятельности центрального парламента

Австрии. Особое значение имело образование самостоятельного

Чехословацкого государства и принятие Конституции 1920 г. Именно эта

Конституция повлияла на все последующие национальные конституции.

Наконец, в качестве постоянного фактора воздействия на отношения в

государстве и на деятельность Парламента нужно назвать национальный

вопрос, то есть положение основных этнических общностей. Он имел

актуальность тогда, когда чешские земли входили в состав Австро-Венгрии и в

zákonů // www.psp.сz.54 Ústavní zákon č. 319/2009 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.55 Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona

České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky // www.psp.сz.56 Ústavní zákon č. 448/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění

ústavního zákona č. 347/1997 Sb., ústavního zákona č. 300/2000 Sb. a ústavního zákona č. 395/2001 Sb. // www.psp.сz.

27

ходе дальнейшего самостоятельного строительства чехословацкого

государства.

Второй, социалистический этап в развитии чешских представительных

учреждений был по историческим меркам не таким длительным, как первый.

Но он оказал (и продолжает оказывать) заметное влияние на всю совокупность

общественных отношений. С формальной точки зрения, этот этап продолжил

начатую еще Временной конституцией 1918 г. линию на верховенство

Парламента в системе высших органов государственной власти. По

социалистическим конституциям именно Парламент избирал Президента, от

него зависело формирование и ответственность Правительства. Однако на

практике все обстояло иначе, конституция и парламентские учреждения

утратили роль важнейших регуляторов общественных отношений. Как и в

других странах социалистического лагеря, фактическое управление

государственными делами осуществлялось не Парламентом и не

Правительством, а руководством Коммунистической партии. Конституционные

законы 1968 г. до некоторой степени усовершенствовали и демократизировали

действовавшую тогда систему, в том числе за счет восстановления прежних

правовых институтов. Но вслед за этим в стране установился режим

«нормализации», основной чертой которого стала ярко выраженная

централизация политической власти. Фиктивность Чехословацкой федерации

явилась одной из причин крушения коммунистического режима в 1989 г. и

распада страны в 1992 г.

Третий, постсоциалистический этап характеризуется коренными

изменениями модели управлении обществом: государство из тоталитарно-

социалистического трансформировалось в демократическое и правовое.

Парламент получил реальную возможность оказывать непосредственное и

основополагающее влияние на регулирование общественных отношений.

Как и другие восточноевропейские страны, Чехия на данном этапе

обратилась к своему досоциалистическому опыту, а также к практике

деятельности развитых государств. Однако доля заимствований в действующей

28

чешской Конституции меньше, чем, например, в польской. Анализ текстов

предыдущих конституций показывает, что Чехия в значительной мере

опиралась на собственный опыт конституционно-правового регулирования,

особенно времен Первой Республики. В результате, Конституция 1992 г. в

центр системы высших органов государственной власти поставила Палату

депутатов с полностью подчиненным ей Правительством, а роли гарантов

законности, стабильности и преемственности предоставила Президенту, Сенату

и Конституционному суду. С участием страны в Европейском Союзе наступил

новый этап в развитии чешского государства и законодательства.

Из новейших конституционных событий следует выделить

принципиальное изменение порядка избрания Президента Республики,

произошедшее в 2012 г. и преобразовавшее традиционную парламентскую

республику в смешанную республику с доминированием Парламента «по

австрийскому образцу».

Если анализировать практику деятельности высших органов

государственной власти, то можно заметить, что в Чехии почти сразу же после

«бархатной революции» сложились две достаточно сильные политические

партии (Гражданская демократическая партия и Чешская социал-

демократическая партия), которые придали парламентской системе

относительную стабильность. Шесть лет подряд (1992 – 1998 гг.) большинство

в Палате депутатов принадлежало правым партиям во главе с ГДП. Следующие

восемь лет (1998 – 2006 гг.) у власти находились левые партии (ЧСДП), в 2006

г. их опять сменили правые. Однако разница между числом мандатов у

крупных партий всегда небольшая, поэтому значимую роль играют малые

партии, а правительства получаются коалиционными. Это уменьшает

устойчивость системы, но заставляет политические силы более чутко

прислушиваться к настроению избирателей. Важно также отметить, что,

несмотря на амбиции крупнейших партий и их лидеров, политические

процессы не вышли за рамки действующей Конституции57.57 См.: Мачкув Е. Демократия и авторитаризм в посткоммунистических трансформационных системах (на

примере Чехии и Беларуси) // КПВО, 2003, № 2 (43). С. 4.

29

Глава II. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА ЧЕХИИ

1. Учредительные полномочия

Важнейшим элементом статуса любого государственного органа является

его компетенция, которая включает его функции и полномочия. Основу

30

правового регулирования компетенции Парламента Чехии составляет

Конституция 1992 г. Определяя функции Парламента, Конституция Чехии

ограничивается единственной, но наиболее значимой формулировкой о том,

что «законодательная власть в Чешской Республике принадлежит Парламенту»

(ст. 15). Остальные функции Парламента могут быть выведены из анализа

конституционных норм, которые расположены не только в главе, посвященной

собственно Парламенту, но и в главах об исполнительной и судебной власти и

др. Единого перечня полномочий Парламента Конституция не содержит.

Интересно, что чешские исследователи в качестве функций парламента

называют представительную, законодательную, контрольную, а также

«креативную» и «автономную» функции. «Креативная» (kreativní, kreační)

функция парламента «вытекает из возможности в рамках разделения властей

создавать иные высшие конституционные органы либо участвовать в их

создании»58. Поэтому для ее обозначения используются также прилагательные

ustavovací (ustavující), производные от глагола ustavovat - «создавать,

образовывать, учреждать»59. «Автономная» функция парламента заключается в

самостоятельном решении им своих внутренних вопросов, то есть в его

самоорганизации60. Такую парламентскую функцию среди прочих выделял и

известный чешский правовед начала XX в. Б. Бакса61. По мнению ряда

российских исследователей, компетенцию государственного органа образуют

только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные

с самоорганизацией, в состав компетенции не входят62. Любопытно, что

Регламент Палаты депутатов, приводя в отдельном параграфе перечень ее

полномочий, называет среди них и полномочия по самоорганизации63.

58 Klíma K. Ústavní právo. Praha, 1997. Str. 50; Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008. Str. 384; Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 199.

59 См.: David R. Ústava České republiky. Listina základních práv a svobod. Olomouc, 2001. Str. 36. 60 См.: Pavlíček V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentař. 1. díl. Ústavní systém. Praha, 1998.

Str. 117; David R. Ústava České republiky. Listina základních práv a svobod. Olomouc, 2001. Str. 39.61 См.: Baxa B. Parlament, jeho vývoj, složení a funkce. Díl I. Praha. 1924. Str. 215.62 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук.

авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. - М.: Норма, 2010. С. 312 - 313.63 Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (§ 50) // www.psp.сz.

31

Регламент Сената, принятый намного позднее, такого перечня не содержит64.

Рассмотрим функции и полномочия Парламента Чешской Республики

подробнее.

Прежде всего, он располагает учредительными полномочиями, то есть

полномочиями по изменению Конституции. Можно утверждать, что данные

полномочия у чешского Парламента шире, чем у многих других парламентов,

так как помимо собственно Конституции 1992 г., действует «конституционная

система Чешской Республики» (ústavní pořádek). Согласно ст. 3 и 112

Конституции, конституционную систему образуют Конституция, Хартия

основных прав и свобод, а также все конституционные законы, принятые в

установленном порядке. В отличие от российских, чешские конституционные

законы имеют ту же юридическую силу, что и Конституция. Это конституция в

широком смысле слова. Наличие такой «многозаконной» (polylegální),

некодифицированной конституции является чешской правовой традицией65.

Изменения в Конституцию и конституционную систему вносит

исключительно Парламент с помощью конституционных законов (ст. 39

Конституции). Президент при этом не имеет права вето (ст. 62). Однако

категория конституционных законов не однородна по своему составу. Во-

первых, сама Конституция имеет форму конституционного закона. Во-вторых,

можно выделить конституционные законы, которые непосредственно изменяют

либо дополняют текст Конституции (ст. 9). Таких законов на сегодняшний день

семь: № 347/1997, 300/2000, 448/2001, 395/2001, 515/2002, 319/2009, 71/2012.

Три самых объемных закона обусловлены вхождением страны в НАТО и

Европейский Союз, а также введением прямых выборов Президента

Республики. В-третьих, некоторые конституционные законы упоминаются в

Конституции (ч. 2 ст. 2; ч. 2 ст. 10а; ст. 11; ч. 3 ст. 100; ч. 2 ст. 106). При этом не

исключается возможность принятия нескольких конституционных законов на

основе одной бланкетной статьи. Наконец, в конституционную систему входят 64 Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senatu, ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.65 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008.

Str. 250.

32

конституционные законы Чешского национального совета, принятые после 6

июня 1992 г. (дата вторых свободных выборов в ЧНС).

В целом можно заметить, что формулировка ст. 112 Конституции,

перечисляющая, какие именно конституционные законы составляют

конституционную систему Чешской Республики, не носит исчерпывающего

характера. Значит, и учредительные полномочия Парламента лишь

относительно определены. Единственным ограничением здесь служит общий

конституционный запрет изменять «основные атрибуты демократического

правового государства» (ч. 2 ст. 9 Конституции).

2. Законодательные полномочия

Парламенту Чехии принадлежит законодательная власть (ст. 15

Конституции). Некоторые чешские авторы сомневаются в правильности

конституционной формулировки: «Все-таки является спорным, может ли

законодательная власть в демократическом правовом государстве Парламенту

«принадлежать»66. В любом случае, именно данный вид полномочий образует

главную часть компетенции парламента.

Что касается сферы законодательной компетенции чешского Парламента,

то в Конституции не приводится единого перечня вопросов, по которым

Парламент вправе принимать законы. Конечно, в конституционном тексте

содержится ряд общих ограничений для всех государственных органов, в том

числе для законодательных. Большинство из них помещено в Хартии основных

прав и свобод и являются гарантиями правового статуса человека и

гражданина. С другой стороны, в конституционных статьях встречаются

указания на то, что тот или иной вид общественных отношений требует именно

законодательной формы регулирования, это так называемая «оговорка о

законе» (výhrada zákona). Например, ч. 1 ст. 12 Конституции гласит, что

порядок приобретения и прекращения гражданства Чешской Республики

определяется законом. В свою очередь, представительные органы 66 Цит. по: Kysela J. Spory mezi komorami v dvoukomorových parlamentech a způsoby jejich řešení // Právník, 2002,

№ 7. Str. 745.

33

территориальных единиц могут принимать лишь общеобязательные

постановления (obecně zavazné vyhlášky), но не законы (ст. 104 Конституции).

Сказанное позволяет определить сферу законодательной компетенции

Парламента как неограниченную.

Однако так было до вступления Чешской Республики в Европейский

Союз. Присоединившись к данной международной организации и передав ее

институтам значительный объем полномочий, Чехия тем самым ограничила

компетенцию своих национальных государственных органов и, прежде всего,

Парламента. В настоящее время компетенция Союза и государств-членов

разграничена ст. 2 – 6 Договора о функционировании Европейского Союза67.

Сейчас можно утверждать, что сфера законодательной компетенции чешского

Парламента является относительно ограниченной, подобно тому, как это

бывает в федеративных государствах.

Для проведения своей политики институты Союза вправе издавать

несколько видов нормативных актов (так называемое вторичное право ЕС), в

том числе регламенты – акты, которые имеют прямое действие на территории

государств-членов Союза. С точки зрения законодательных полномочий

национальных парламентов, проблема заключается в том, что главную роль в

принятии европейских нормативных актов играют такие органы, как Совет ЕС

(состоящий из членов национальных правительств) и Комиссия ЕС (ее

назначение зависит, прежде всего, от Совета). Европейский Парламент остается

в большой степени совещательным институтом, но и он не является

проводником воли национальных представительных органов. Если раньше

депутаты Европарламента назначались (делегировались) парламентами

государств-членов, то с 1979 г. они избираются гражданами напрямую. Более

того, с 2004 г. не допускается совмещение депутатских мандатов на

европейском и национальном уровнях68.

Таким образом, процессы интернационализации и растущее значение 67 Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского

договора 13 декабря 2007 г.) // http://www.eulaw.ru.68 См.: Лафитский В.И. Выборы в Европейский Парламент. М., 2005. С. 21.

34

внешней политики обусловили ослабление реальной парламентской власти по

сравнению с властью исполнительной69. Эта проблема, давно существующая в

Союзе и получившая название «дефицита демократии»,

«депарламентаризации», обсуждалась на межправительственных конференциях

в Маастрихте и Амстердаме70. Результатом дискуссии стало принятие

Протокола «О роли национальных парламентов в Европейском союзе»71. Он

предусмотрел две основные формы сотрудничества. Во-первых, своевременное

и систематическое информирование парламентов о готовящихся актах ЕС. Во-

вторых, создание Конференции специализированных органов по делам Союза,

которая могла бы направлять институтам ЕС предложения по законодательной

деятельности Союза. Выдвигались и более радикальные варианты решения

проблемы, например, идея учредить вторую палату в Европейском Парламенте

из представителей национальных законодательных органов72.

В связи с этим, обратим внимание на новую ст. 10b Конституции Чехии.

Она предусматривает обязанность Правительства «регулярно и

заблаговременно» информировать Парламент о вопросах, связанных с

обязательствами, вытекающими из членства Чешской Республики в

международных организациях либо институтах, которым Республика передала

некоторые свои полномочия (имеется в виду, конечно, Европейский Союз).

Далее эта статья наделяет палаты Парламента правом высказаться по

готовящимся (připravovaným) решениям такой организации способом,

установленным их регламентами. Согласно § 109a и 109b регламента Палаты

депутатов, Правительство «учитывает» (je zohlední) постановление Палаты при

формулировании своей позиции на переговорах в органах Евросоюза и не

вправе занимать окончательной позиции, пока Палата не закончила обсуждение

69 См.: Люббе-Вольфф Г. Интернационализация политики и закат парламентской власти // КПВО, 2004, № 2 (47). С. 65.

70 См.: Pítrová L. a kol. Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské unii // Právník, 2002, № 10. Str. 1014.

71 Протокол о роли национальных парламентов в ЕС // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединен. Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие \ (сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков). – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 310 - 312.

72 См.: Маклаков В.В. Европейский парламент: Справочник. – М., 2001. С. 44.

35

данного вопроса. Исключение составляют документы «значительной

неотложности». Аналогичные положения содержатся в регламенте Сената (§

119d). Однако регламенты не установили обязанности Правительства строго

следовать позиции Парламента. Точно так же германское федеральное

Правительство лишь «принимает во внимание» заключение Бундестага по

поводу готовящихся нормативных актов ЕС (п. 3 ст. 23 Основного закона ФРГ).

Конкретных рычагов воздействия на правительство, кроме общего

парламентского контроля, не предусматривается. Показательно положение

преамбулы Протокола «О роли национальных парламентов в Европейском

союзе», согласно которому «контроль, осуществляемый различными

национальными парламентами за своими правительствами в отношении их

деятельности в Союзе, относится к сфере собственной организации и практики

каждого государства-члена». Соответственно общие контрольные полномочия

Парламента Чехии будут рассмотрены далее.

Особенностью чешской Конституции по сравнению с другими

конституциями является то, что она не предоставляет права принимать законы

или акты с силой закона никаким другим органам, кроме Парламента.

Правительство и министерства могут издавать постановления только «во

исполнение закона и в его пределах» (ст. 78 – 79). Делегированного

законодательства Конституция не предусматривает. В исключительных

случаях, а точнее в случае роспуска нижней палаты Парламента, акты с силой

закона может принимать только верхняя палата - Сенат (ст. 33 Конституции). В

связи со вступлением страны в Европейский Союз Правительство пыталось

конституционно обосновать временную возможность издавать постановления с

силой закона с целью (лучшего) осуществления обязательств по сближению

национального законодательства с правом ЕС. Планировалось, что проекты

таких постановлений Правительство будет представлять Парламенту для

контроля, а в случае несогласия хотя бы одной из палат соответствующий

проект считался бы поданным в порядке обычной законодательной

36

инициативы73. Однако данное предложение Парламентом было отклонено.

Высказывается мнение, что «в определенном смысле закону равноценно и

решение Конституционного суда»74. Речь идет о праве Суда принимать

решения об отмене законов или их отдельных положений, если они

противоречат Конституции. В связи с этим Конституционный суд иногда

называют «негативным законодателем»75. На практике, подобно аналогичным

органам в других странах, чешский Конституционный суд своей деятельностью

восполняет конституционные и законодательные пробелы.

Если обратиться к практике законодательной деятельности чешского

Парламента, то можно сделать ряд наблюдений76. Во-первых, что характерно и

для других стран, число принимаемых законов постоянно растет. Важно то, что

получили законодательное регулирование те вопросы, которые ранее в

противоречии с правами человека регулировались подзаконными актами.

Основными причинами усиления законодательной деятельности чешского

государства можно назвать проведение масштабных реформ во многих сферах

жизни общества и участие страны в европейской интеграции. Кроме того,

накопленный опыт работы в рамках демократического Парламента и новые

регламенты палат способствовали более эффективной деятельности депутатов

и сенаторов.

Простые арифметические вычисления показывают, что в среднем в год

принимаются порядка 60 – 65 законов. Правда, это средние цифры, и в

отдельные годы они могут различаться. Заметное увеличение числа

принимаемых законов было накануне и в ходе присоединения Чехии к

Европейскому Союзу. Например, в 2004 г. было издано 157 законов, а в 2007 –

только 6477. Напротив, в годы парламентских выборов количество

73 Sněmovní tisk č. 208, 3. vol. období // www.psp.сz.74 См.: Pavlíček V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentař. 1. díl. Ústavní systém. Praha, 1998.

Str. 117.75 См.: Kúhn Z. Je Parlament ČR vázán odůvodněním nálezů Ústavního soudu ČR? // Právník, 2000, № 8. Str. 734.76 При этом будем опираться на базу данных официального сайта Палаты депутатов Парламента Чешской

Республики: www.psp.сz, где публикуются все принятые законы.77 См.: Novák F. Legislativa ČR v roce 2007 - kvantitativní přehled // Právník, 2009, № 2. Str. 159.

37

принимаемых законов уменьшается, например, в 2010 г. их было всего 43. В

зависимости от сферы регулирования, наибольшее количество законов издается

по вопросам государственного управления и юстиции, народного хозяйства, а

также материального положения гражданина. В наименьшей степени

законодательному (и в целом правовому) регулированию подвержены сферы

науки, школьного дела (просвещения) и культуры. Это соотношение из года в

год остается более или менее стабильным.

Во-вторых, что касается качества принимаемых законов, то оно нередко

подвергается критике со стороны чешских правоведов. Отмечаются

усиливающаяся казуистичность и «удлинение» законов78. Все больший объем

работы законодателя занимает деятельность по внесению изменений и

дополнений в уже существующие законы. Приводятся, например, такие

данные, что за период 1990 - 1992 гг. количество законов, вносящих изменения

и дополнения в другие законы, равнялось в среднем 40 % в год, а за период

1993 - 1999 гг. оно уже составляло 77 % в год79. Эта статистика одновременно

свидетельствует о том, что система законодательства в стране уже более или

менее создана. Как и в ряде других стран, законодатель избегает издания

полного текста обновленного закона, а ограничивается принятием закона,

содержащего правила, по которым правоприменителю самому предстоит по

частям «восстанавливать» закон. В Чехии даже после многих поправок и

изменений, официального полного издания закона чаще всего так и не

происходит, данный пробел восполняется за счет неофициальных публикаций

полных текстов законов в различных правовых информационных системах.

Такие неофициальные публикации напрямую зависят от разработчиков систем

и баз данных и могут различаться80. Например, в 2007 г. официально были

изданы полные редакции всего четырех законов81, а в 2008 г. – двадцати

шести82.78 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 142.79 См.: Cvrček F. Legisvakance v české legislativní praxi // Právník, 2001, № 7. Str. 698-699.80 См.: Novák F. Právně informatická podpora legislativy – strukturně analytický přístup // Právník, 2001, № 11. Str.

1096. 81 См.: Novák F. Legislativa ČR v roce 2007 - kvantitativní přehled // Právník, 2009, № 2. Str. 162.82 См.: Novák F. Legislativa ČR v roce 2008 - kvantitativní přehled // Právník, 2009, № 9. Str. 963.

38

3. Финансовые полномочия

Обычно под ними подразумевают полномочия по принятию

государственного бюджета и утверждению отчета о его исполнении, по

установлению налогов и сборов, по принятию решений о денежной эмиссии, о

внешних и внутренних займах, о создании внебюджетных фондов83. Чешская

Конституция немногословна по поводу финансовых полномочий Парламента.

Можно указать две статьи, регулирующие данную сферу: это ст. 42

Конституции (о государственном бюджете) и ст. 11 Хартии основных прав и

свобод (о налогах и сборах).

Важное значение имеет бюджет государства. В Чехии он оформляется

отдельным законом со сроком действия с 1 января по 31 декабря каждого года.

В чешской юридической литературе встречается суждение о том, что «закон о

государственном бюджете с точки зрения своего содержания не считается

законом в материальном смысле»84. Это утверждение можно понимать по-

разному. То, что общественные отношения, регулируемые законом о бюджете,

относятся к числу наиболее значимых для государства, не вызывает сомнения.

Однако, действительно, нормы данного закона носят временный характер и

представляют собой по сути распоряжения Парламента, адресованные

Правительству на получение либо расходование определенных денежных

средств. Сам закон о бюджете представляет собой небольшой акт, состоящий из

5 параграфов, к которому добавляются 11 приложений. Интересно, что все

последние бюджеты принимаются с дефицитом. Положительным моментом

является то, что изменений в уже действующий закон вносится очень немного

(одно-два). Правительственный отчет об исполнении бюджета Палата

депутатов одобряет своим постановлением. О последствиях неодобрения отчета

нигде не говорится, однако представляется, что это равносильно выражению

недоверия Правительству.

83 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. - М.: Норма, 2010. С. 524 - 526.

84 См.: Pavlíček V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentař. 1. díl. Ústavní systém. Praha, 1998. Str. 180.

39

Косвенно финансовые полномочия Парламента закреплены в п. 5 ст. 11

Хартии основных прав и свобод, который гласит, что «налоги и сборы могут

устанавливаться только на основании закона». В стране действуют

многочисленные законы о налогах (Закон о налоге на добавленную стоимость;

Закон о налоге на наследство, налоге на дарение и налоге на передачу

недвижимости; Закон о подоходных налогах; Закон о налоге на недвижимое

имущество и т.д.)85. Большинство из них были приняты еще в 1992 г. и с тех

пор постоянно обновляются. Внутренние и внешние займы в Конституции не

упоминаются, тем не менее законы об их осуществлении регулярно

принимаются Парламентом.

Кроме того, к финансовым полномочиям Парламента можно отнести

право регулировать законами статус ряда специальных органов, действующих в

данной сфере. Речь идет о Верховном контрольном управлении и о Чешском

национальном банке (главы 5 и 6 Конституции соответственно). В этих двух

главах Конституции расположено всего по одной статье, однако их выделение

можно посчитать своеобразной компенсацией того, что в отличие от

большинства восточноевропейских конституций, чешская Конституция не

содержит главы о публичных финансах. В 2001 г. Парламент Чехии одобрил

поправку к ст. 98 Конституции, переформулировав и несколько сократив

главную цель деятельности Национального банка с «заботы об обеспечении

стабильности валюты» на «заботу об обеспечении стабильности цен»86.

4. Полномочия по ратификации и денонсации

международных договоров

Можно заметить, что вопросам международного сотрудничества в

действующей чешской Конституции уделяется большое внимание, особенно

85 Zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.

86 Ústavní zákon č. 448/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., ústavního zákona č. 300/2000 Sb. a ústavního zákona č. 395/2001 Sb. // www.psp.сz. См. также комментарий по этому поводу: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2000, № 3 (32). С. 115.

40

после поправок 2001 г.87. Заключение и ратификация международных

договоров вообще-то находятся в компетенции Президента (ст. 63

Конституции), который может поручить заключение международных договоров

Правительству или отдельным его членам, что и происходит на практике.

Парламент же только дает согласие на ратификацию наиболее значимых

международных договоров, таких как: договоры, регулирующие права и

обязанности лиц; союзные, мирные и иные политические договоры; договоры,

из которых возникает членство Чешской Республики в международной

организации; экономические договоры общего характера и договоры «по

другим вопросам, регулирование которых осуществляется законом»

(обновленная ст. 49 Конституции). О денонсации Конституция не говорит, но

она осуществляется в том же порядке, что и ратификация, достаточно

посмотреть регламенты палат88. Интересно, что согласие на ратификацию и

денонсацию оформляется не законом, а постановлением палаты.

Конституционные поправки 2001 г. повысили значение международных

договоров, согласие на ратификацию которых дает Парламент (обновленные ст.

10, ч. 2 ст. 87, ч. 1 ст. 95). Теперь данная категория договоров признается

составной частью правовой системы Республики и при коллизии имеет

преимущество перед внутренним законодательством. Судьи при решении дел

руководствуются не только законами, но и такими международными

договорами. Перед ратификацией они подвергаются конституционному

контролю.

Кроме того, в Конституцию были включены две новые статьи – ст. 10а и

ст. 10b. Первая из них предусмотрела, что международным договором

возможно передать «некоторые полномочия органов Чешской Республики

международной организации либо институту». На ратификацию такого

договора также требуется согласие Парламента, однако конституционный закон

87 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.

88 Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (§ 108); Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senatu, ve znění pozdějších předpisů (§ 115) // www.psp.сz.

41

может предусмотреть, что для этого необходимо провести референдум. Вторая

статья, как упоминалось выше, установила обязанность Правительства

«регулярно и заблаговременно» информировать Парламент о вопросах,

связанных с обязательствами, вытекающими из членства Республики в

международной организации, а палаты Парламента получили конституционное

право высказывать свое мнение по готовящимся актам такой организации. Все

перечисленные новеллы напрямую связаны с вхождением Чехии в Европейский

Союз. Благодаря им, роль чешского Парламента в решении вопросов

международного сотрудничества несколько возросла, по сравнению с

первоначальной редакцией Конституции.

5. Полномочия по назначению референдума

Необходимо отметить, что долгое время институт референдума

отсутствовал в конституционном праве страны. Его появление обусловлено,

опять же, участием Чехии в европейской интеграции. Все страны Центральной

и Восточной Европы, присоединившиеся к Европейскому Союзу в мае 2004 г.,

провели референдумы по данному вопросу, большинство из них для этого

изменили свои конституции89. Чешское Правительство сначала выступило с

тем, чтобы референдумы проходили по всем ключевым вопросам

государственной политики, однако Сенат с этим не согласился90. В результате

был принят Конституционный закон, который установил правила проведения

референдума лишь по одному вопросу – по присоединению Чехии к ЕС91. Этот

Конституционный закон внес изменения в Конституцию, на его основе был

издан уточняющий закон92.

Согласно обновленной ст. 62 Конституции, Президент получил право

объявлять «референдум о вступлении Чешской Республики в ЕС и его

89 См.: Бартоле С. Членство в Европейском Союзе, пересмотр конституций и референдумы // КПВО, 2004, № 3 (48). С. 156.

90 См.: Шайо А. Вступление в ЕС и его влияние на конституционный строй новых членов // КПВО, 2004, № 1 (46). С. 6 – 7.

91 Ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.

92 Zákon č. 114/2003 Sb., o provádění referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně některých zákonů (zákon o provádění referenda) // www.psp.сz.

42

результат». Конституционный суд следил за тем, чтобы Президент назначил

данный референдум, и чтобы сам референдум соответствовал упомянутым

конституционному и специальному законам о нем (ст. 87). В 2012 г. эти

конституционные нормы были исключены, что вполне можно объяснить

одноразовым характером их действия. Сейчас в Конституции Чехии

референдум упоминается только в связи с возможной передачей некоторых

полномочий органов государственной власти Республики международной

организации или институту (ст. 10а).

Очевидно, что любой будущий референдум потребует издания

отдельного закона для его проведения, то есть участия Парламента. В чешском

обществе постоянно поднимается вопрос о необходимости принятия закона о

национальном референдуме, тем более, что «референдум на местном уровне

был официально регламентирован еще во время существования федеративного

чехословацкого государства и применяется довольно часто»93. В 2010 г.

депутатский проект конституционного закона об общенациональном

референдуме был отклонен в первом чтении94.

6. Полномочия по формированию других органов

Парламент Чехии располагает «кадровыми» полномочиями, то есть

избирает и назначает должностных лиц и государственные органы, либо

участвует в этом. Сразу можно отметить, что в силу существовавшей до

недавнего времени парламентской формы правления, Парламент играл

решающую роль в избрании главы государства. Однако конституционные

поправки 2012 г. ввели прямые выборы Президента Чешской Республики (ст.

56 Конституции). Дату выборов назначает председатель Сената.

Правительство Чехии формируется таким образом, что Президент

назначает Председателя Правительства и по его предложению других членов

Правительства, а Парламент (Палата депутатов) выражает им доверие (ст. 68

Конституции). То есть конкретный состав Правительства напрямую зависит от 93 Каймаков А. Референдум – крайняя мера // http://www.radio.cz/ru/statja/108903.94 Sněmovní tisk 8/0. Návrh ústavního zákona o celostátním referendu // www.psp.сz.

43

парламентского большинства в нижней палате, а в более общем смысле – от

партийной системы в стране. Конечно, рано говорить о том, что чешская

партийная система окончательно сложилась, тем не менее, на протяжении

последних двадцати лет у власти сменяют друг друга две крупные

политические партии - гражданские демократы (ГДП) и социальные демократы

(ЧСДП), при этом разница между ними всегда невелика, поэтому вес имеют и

более мелкие партии, например, христианские демократы (ХДУ-ЧНП) или

«зеленые». Такая партийная система близка к «двух с половиной партийной»,

что характерно и для некоторых других восточноевропейских стран95.

Все Правительства Чехии, начиная с 1992 г., являются коалиционными.

При этом политические силы вполне официально заключают между собой так

называемые коалиционные соглашения, распределяя значимые посты и

достигая других договоренностей. Особенно большой резонанс вызвало

соглашение 1998 г. между двумя крупнейшими партиями-соперницами (ГДП и

ЧСДП), получившее название «оппозиционного соглашения»96. Ситуацию с

формированием Правительства осложняет положение Коммунистической

партии Чехии и Моравии (КПЧМ). Она считается «самой сильной

коммунистической партией в восточноевропейских странах бывшего

советского блока»97. Несмотря на ее значительные успехи на последних

выборах (в том числе в Европарламент), все политические силы держат ее вне

правительственных коалиций с 1989 г.98.

Хотя все Правительства строятся вокруг указанных двух крупнейших

партий, они сами далеки от стабильности. Если посмотреть практику, то с 1992

г. сменилось девять премьер-министров (и десять Правительств). Сначала у

власти находилась правая коалиция во главе с ГДП, и ее лидер В. Клаус дважды

был премьер-министром (с 1992 и с 1996 г.). Однако из-за разразившегося

95 См.: Юго-Восточная Европа в эпоху кардинальных перемен / Под ред. А.А. Язьковой. – М.: Издательство «Весь Мир», 2007. С. 223.

96 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, № 4 (25) 1998 / № 1 (26) 1999. С. 132.97 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2004, № 1 (46). С. 173.98 См.: Марада Р. Чешские выборы 1998 года // КПВО, 1999, № 2 (27). С. 9 – 10; Пеге И. Трудная победа

Европейского союза на выборах в Чехии // КПВО, 2002, № 4 (41). С. 63.

44

экономического кризиса Правительство ушло в отставку, его сменило

временное Правительство во главе с беспартийным Й. Тошовским (1997 г.).

Затем два срока подряд власть была в руках у левой коалиции во главе с ЧСДП,

но при этом у социальных демократов сменилось четыре премьер-министра (с

1998 г. – М. Земан, с 2002 г. – В. Шпидла, с 2004 г. – С. Гросс, с 2005 г. – Й.

Пароубек).

После парламентских выборов 2006 г., которые не дали явного

преимущества ни правым, ни левым, с большим трудом было сформировано

Правительство во главе с ГДП и ее лидером М. Тополанеком. Окончательно

оно было назначено лишь спустя полгода после выборов, в январе 2007 г.,

однако весь срок полномочий ему проработать не удалось. Как раз во время

чешского председательства в Европейском союзе и разгара мирового

финансового кризиса нижняя палата Парламента выразила недоверие

Правительству М. Тополанека. В мае 2009 г. премьер-министром был назначен

беспартийный Ян Фишер. Попытка назначить досрочные парламентские

выборы на октябрь 2009 г. провалилась, так как была обжалована в

Конституционный суд, который признал ее незаконной.

После прошедших в мае 2010 г. выборов в Палату депутатов было

сформировано нынешнее Правительство во главе с новым председателем ГДП

П. Нечасом. В состав правящей коалиции вошли две недавно образованные

партии – ТОП 09 («Традиция. Ответственность. Процветание. 09») и

«Общественные дела». Очевидно, что такая политическая раздробленность

Парламента придает дополнительный вес главе государства. В связи с этим

различные партии пытаются ограничить конституционные полномочия

Президента по «самостоятельному» назначению премьер-министра99. Что

касается вида государственного режима, то все эти годы он также имел

неустойчивый характер, но все же больше был близок к министериализму. С

избранием Президента прямыми выборами государственный режим может

стать дуалистическим, если Президент и парламентское большинство будут 99 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2000, № 1 (30). С. 132.

45

принадлежать разным партиям.

Этим не исчерпываются кадровые полномочия Парламента. Палата

депутатов предлагает Президенту кандидатуры президента и вице-президента

Верховного контрольного управления (ст. 97 Конституции), а Сенат дает

согласие на назначение судей Конституционного суда (ст. 84). Часть таких

полномочий поручена палатам обычными законами, довольно

многочисленными, что позволяет провести их классификацию100. Например,

среди полномочий, дополняющих разделение властей, можно назвать

полномочие Палаты депутатов избирать Публичного хранителя прав и его

заместителя из кандидатур, представляемых Президентом Республики и

Сенатом101. Среди полномочий по отношению к органам в сфере СМИ можно

указать право Палаты депутатов избирать членов Совета чешского телевидения

и членов Совета чешского радиовещания102. Еще одна группа полномочий

касается институтов, заведующих имуществом и средствами государства. Здесь

примером может служить Фонд национального имущества, членов президиума

которого избирает Палата депутатов по предложению Правительства103. Как

правило, такие органы обязаны представлять палате регулярные отчеты по

итогам своей деятельности.

7. Контрольные полномочия

Рассмотрим полномочия Парламента Чехии по политическому и

юридическому контролю, главным образом за деятельностью Правительства. Ч.

1 ст. 68 Конституции прямо гласит: «Правительство ответственно перед

Палатой депутатов». Соответственно палата может выразить Правительству

вотум недоверия, а Правительство может просить ее о выражении доверия, то

есть поставить вопрос о доверии (ст. 71 – 72). Более того, Правительство может

100 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 200.101 Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv // www.psp.сz.102 Zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu,

ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.103 Zákon č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o

Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.

46

связать свой вопрос с обсуждением правительственного законопроекта в палате

(ст. 44). Подробности регулируются Регламентом палаты (§ 82 – 85).

Индивидуального вотума недоверия Конституция Чехии не предусматривает.

Как видим, верхняя палата Парламента, Сенат не участвует ни в формировании,

ни в ответственности Правительства. Это не является недостатком чешской

системы, так как в ином случае устойчивость Правительства снизилась бы, что

очевидно на примере Италии.

В целях контроля Палата депутатов может создавать следственные

комиссии (ст. 30 Конституции), может обязать члена Правительства

присутствовать на заседании палаты или ее комитета (ст. 38), депутаты имеют

право на интерпелляцию (interpelace) Правительству или отдельному его члену

(ст. 53). Напротив, полномочиями по юридическому контролю до недавнего

времени был наделен только Сенат, и в этом можно было усмотреть

определенный баланс между палатами. Он был вправе выдвинуть перед

Конституционным судом обвинение против Президента Республики в

государственной измене (ст. 65 Конституции). Согласно конституционным

поправкам 2012 г., перечень оснований для отрешения Президента от

должности был расширен (кроме государственной измены, сюда было

включено грубое нарушение Конституции либо иной составной части

конституционной системы). Сейчас для подачи конституционной жалобы

против Президента Сенату требуется получить согласие Палаты депутатов.

Помимо этого, Сенат уполномочен давать согласие на задержание и уголовное

преследование судьи Конституционного суда (ст. 86).

8. Полномочия в сфере безопасности и обороны

Необходимо сказать, что в связи с присоединением Чехии к НАТО в 1999

г., был принят соответствующий Конституционный закон, и сейчас ст. 43

Конституции подробно регулирует данный вид общественных отношений, что

отражает одну из современных тенденций развития конституционного права104.

104 Ústavní zákon č. 300/2000 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., a ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky // www.psp.сz.

47

Эта статья предоставляет Правительству право самостоятельно решать вопрос о

направлении чешских вооруженных сил за рубеж и о пребывании иностранных

вооруженных сил на чешской территории. При этом Правительство должно

соблюдать сроки (до 60 дней) и цели (участие в миротворческих и

спасательных операциях, выполнение обязательств, вытекающих из

международных договоров о совместной обороне от агрессии). Все, что

выходит за указанные сроки и цели, требует согласия Парламента. Без

обращения к Парламенту Правительство может решить о проезде и пролете

иностранных войск через территорию Чехии и об участии в международных

военных учениях (чешских вооруженных сил за рубежом либо иностранных

вооруженных сил на чешской территории). Гарантией выступает ч. 6 ст. 43, по

которой Правительство должно немедленно информировать обо всех этих

действиях Парламент, и любая из палат может отменить решение

Правительства абсолютным большинством голосов.

Кроме того, нововведением служит упоминание в Конституции об

«оборонных системах международных организаций» (ст. 43). Решение об

участии в таких системах принимает Парламент. Эта новелла была необходима

Чехии не только для сотрудничества в рамках Североатлантического альянса,

но и в рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейского

Союза. Традиционным является полномочие Парламента объявлять «состояние

войны» и давать свое согласие на ратификацию мирных договоров (ст. 49). Как

видим, любое конституционное действие в данной сфере требует участия

Парламента, причем обеих его палат. Если Палата депутатов распущена,

большинство перечисленных действий от имени Парламента может

осуществлять Сенат105.

У чешского Парламента есть некоторые другие полномочия. В ходе

реализации своих функций и полномочий Парламент принимает законы, в том

числе конституционные. Палаты, в свою очередь, принимают постановления

(usnesení) (ст. 39 Конституции).105 Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (čl. 11) // www.psp.сz.

48

***

Таким образом, с учетом последних конституционных поправок можно

сделать вывод о том, что правовое регулирование полномочий чешского

Парламента сейчас характерно для государства со смешанной формой

правления, но с явным доминированием Парламента. Даже после кардинальных

изменений, внесенных в Конституцию страны в феврале 2012 г., остается

очевидным преобладание Парламента в системе высших органов

государственной власти, что вполне вписывается в политическую практику

восточноевропейского региона.

Доминирование Парламента проявляется в его полномочиях. Именно от

Парламента зависит внесение изменений и дополнений в Конституцию, и

можно заметить, что в принятых на сегодняшний день конституционных

поправках нашли отражение новейшие общественные процессы (европейская и

североатлантическая интеграция, децентрализация территориального

устройства, изменение функций центрального банка). Из государственных

органов только Парламент имеет право принимать законы (однако сфера его

законодательной компетенции сейчас ограничена компетенцией ЕС).

Монополию Парламента в данной области подтверждает отсутствие закона о

проведении общенациональных референдумов. Практика законодательной

деятельности показывает, что новая система законодательства в целом создана.

Что касается регулирования Конституцией военного и

внешнеполитического сотрудничества, то его нельзя оценивать однозначно, так

как с одной стороны, формальные полномочия Парламента в данных сферах

конституционными поправками были увеличены, но с другой стороны, объем

обязательных для исполнения европейских и международных норм для

чешских государственных органов неизмеримо вырос. В этом смысле можно

согласиться с тем, что современные парламенты находятся «в центре

пересечения тенденций развития национального законодательства и развития

глобальных процессов, затрагивающих интересы суверенных государств»106.106 Саидов А.Х. Национальные парламенты мира: Энциклопедический справочник. М., 2005. С. 10.

49

Конституция Чехии, будучи одной из новейших конституций, отдельные,

пусть и небольшие главы отводит регулированию статуса финансовых

институтов. Формирование этих и некоторых других органов является полем

для столкновения интересов Парламента и Президента. Неслучайно депутаты

неоднократно предпринимали попытки добиться исключения из компетенции

Президента его права назначать главу Правительства, руководство

Национального банка, Верховного суда, Верховного контрольного управления

и т.д.107. Все эти решения Президента по Конституции не нуждаются в

контрасигнатуре. Можно согласиться с тем, что положение чешского главы

государства и до реформы было более «видным», чем у его коллег из ряда

других парламентских республик108.

С точки зрения действующего государственного режима можно сделать

вывод о том, что до недавнего времени он был близок министериализму, хотя и

не отличался стабильностью. Все Правительства строились вокруг одной из

двух крупнейших партий в Парламенте (Палате депутатов), но при этом всегда

имели коалиционный состав. Такая неустойчивость порождает политическую

конкуренцию и способна придать реальный характер контрольным

полномочиям Парламента. При этом верхняя палата Парламента (Сенат) играет

роль гаранта конституционной законности. Однако можно отметить, что

чешская Конституция не предусматривает институтов индивидуальной

политической и юридической ответственности министров, что несколько

ослабляет парламентский контроль за Правительством. С момента избрания в

январе 2013 г. Президента Республики всенародным голосованием, очевидно,

что в стране может сложиться дуалистический государственный режим в

случае, если глава государства и парламентское большинство будут обладать

разной партийной принадлежностью.

107 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 2000, № 1 (30). С. 132.108 См.: Новикова С.С. Вводная статья к Конституции Чешской республики / В кн.: Конституции государств

Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 496.

50

Глава III. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА ЧЕХИИ

1. Выборы в Палату депутатов

По действующей Конституции, Парламент Чехии имеет двухпалатную

структуру. Обе палаты избираются путем прямых всеобщих выборов при

тайном голосовании. Как это бывает не во всех государствах, вид

избирательной системы для каждой палаты установлен прямо в Конституции

(ст. 18): пропорциональная система для нижней палаты (Палаты депутатов) и

51

мажоритарная система для верхней палаты (Сената). Можно согласиться, что

такое решение является выражением политического компромисса и желания

уравновесить палаты, «достичь несколько иного политического состава и тем

самым создать предпосылку для выполнения палатами различных функций»109.

Представляется принципиальным выбор пропорциональной

избирательной системы для формирования Палаты депутатов, так как именно

от большинства в этой палате зависит партийный и персональный состав

Правительства (ст. 68 Конституции). Необходимо отметить, что система

пропорционального представительства имеет в чешской истории давнюю

традицию. Первый Парламент независимой Чехословацкой Республики также

имел две палаты, и обе они формировались по пропорциональной системе. При

социалистическом режиме, напротив, применялась мажоритарная

избирательная система. Сразу после его падения система пропорционального

представительства была восстановлена. По словам чешских исследователей,

возвращение пропорциональной системы было следствием плюрализма в

политической системе, прежде всего мировоззренческого, а затем

институционального110.

Однако с помощью отдельных элементов избирательной системы, таких

как количество и размеры избирательных округов, сумма избирательного

залога, величина «заградительного барьера», требования к предвыборным

коалициям и т.д. – можно придать пропорциональной системе значительный

мажоритарный «оттенок». Плюсом мажоритарности является то, что побеждает

самая крупная политическая партия, и она формирует стабильное

правительство. Но в условиях, когда партийная система полностью не

сложилась, и в стране действует множество мелких партий, эта система может

дать необоснованные преимущества одной – двум партиям, которые на самом

деле не пользуются поддержкой большинства населения и не отражают их

интересы. В таком случае для законодателя важно соблюсти баланс элементов, 109 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008.

Str. 346.110 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 53.

52

которые бы способствовали укрупнению партийной системы и устойчивости

правительства, а с другой стороны, помогли бы отразить многообразие

политических предпочтений населения страны111.

Неудивительно поэтому, что вокруг различных элементов избирательной

системы всегда разворачивается активная политическая борьба. И Чехия

является наглядным тому примером. Помимо Конституции, выборы в обе

палаты Парламента регулируются одним нормативным актом - Законом о

выборах в Парламент Чешской Республики 1995 г.112. Этот Закон неоднократно

подвергался изменениям и дополнениям, его нормы становились предметом

разбирательства в Конституционном суде. Самые крупные изменения были

внесены в 2000 и 2002 годах113. Особый интерес представляет то, что Закон

2000 г. отразил стремление крупнейших чешских политических партий

(гражданских демократов и социальных демократов) к укреплению

собственных позиций за счет малых партий, а Закон 2002 г. явился результатом

усилий Президента Республики и Конституционного суда по смягчению

партийной борьбы.

Сначала остановимся на порядке выборов в нижнюю палату Парламента

– Палату депутатов. В силу того, что фактически действует один

избирательный Закон, ряд положений являются общими для обеих палат. При

анализе чешского правового регулирования обратим внимание на наиболее

явные отличия от российских законов.

Выборы в обе палаты Парламента назначает Президент в конституционно

определенные сроки (ст. 17 Конституции). Конкретной даты не установлено, и 111 См.: Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции

80 – 90-х годов. М., 1994. С. 7.112 Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve

znění pozdějších předpisů (далее – Закон о выборах 1995 г.) // www.psp.сz.113 Zákon č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně

a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (далее – Закон 2000 г.); Zákon č. 37/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 243/1999 Sb., zákona č. 204/2000 Sb. a nálezu Ústavního soudu uveřejněného pod č. 64/2001 Sb., a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 273/2001 Sb. (далее – Закон 2002 г.) // www.psp.сz.

53

на практике выборы в Палату депутатов и Сенат по времени не совпадают:

депутатов избирают в июне, а сенаторов - в ноябре. Исторически решение о

разных днях проведения голосования было принято Президентом В. Гавелом

при назначении первых выборов в Сенат в 1996 г. По давно существующей в

Чехии традиции голосование проходит в два дня - во второй половине дня в

пятницу и в первой половине дня в субботу. Правда, Закон 2000 г. ввел более

близкий нам порядок голосования – в один день, с восьми утра и до десяти

часов вечера, с условием, что это выходной день перед рабочим. Однако в 2002

г. прежний порядок был восстановлен.

За проведение выборов отвечает целая система органов (§ 7 Закона).

Условно их можно поделить на две группы. Во-первых, это органы,

выполняющие помимо избирательных функций и иные, например, МВД, МИД,

Чешское статистическое управление, муниципалитеты, мэры городов, старосты

общин. Во-вторых, это избирательные комиссии: Государственная

избирательная комиссия и участковые комиссии. Обращает на себя внимание,

что комиссий других уровней, кроме перечисленных, не создается114. Как и

ЦИК РФ, Государственная избирательная комиссия является постоянно

действующим органом. Порядок ее формирования регулируется законом115. Ее

председателем является министр внутренних дел, другие члены назначаются и

освобождаются от должности по его предложению Правительством из числа

сотрудников различных министерств (внутренних дел, финансов, иностранных

дел, юстиции, обороны, здравоохранения, труда и социальных вопросов),

Чешского статистического управления, а также Канцелярии Президента

Республики. Полномочия традиционны (координация подготовки и проведения

выборов, составление протокола об итогах выборов, объявление и

опубликование общих результатов выборов, выдача удостоверений избранным

депутатам и сенаторам и т.д.). Участковые комиссии составляются из лиц,

предлагаемых партиями и движениями, зарегистрированными для участия в

114 См.: Molek P., Šimíček V. Soudní přezkum voleb. Praha, 2006. Str. 138.115 Zákon č.130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů // www.psp.сz.

54

выборах в соответствующей избирательной единице, и назначаются старостой

общины.

Что касается требований к кандидатам в депутаты, то это должен быть

гражданин Чешской Республики, имеющий право избирать и достигший 21

года (ст. 19 Конституции). То есть первое требование – чешское гражданство.

Способ приобретения и срок нахождения в гражданстве значения не имеют.

Особенность состоит в том, что Чехия, как и некоторые другие

восточноевропейские страны, не приветствует приобретение двойного

гражданства (ни своими гражданами – другого гражданства, ни чужими

гражданами – чешского гражданства)116. По общему правилу, допускается

только одно гражданство, за рядом исключений, например, если чешский

гражданин получает второе гражданство по рождению или вступая в брак.

Запрета для лиц с двойным гражданством избирать и быть избранными на

парламентских выборах нет.

Второе требование – наличие права избирать. По Конституции, право

избирать имеет каждый гражданин Чешской Республики, достигший 18 лет.

Иные условия осуществления избирательного права устанавливаются законом

(ст. 20 Конституции). В Законе о выборах названы два препятствия для

осуществления избирательного права: а) установленное законом ограничение

личной свободы по причине охраны здоровья народа; б) ограничение

дееспособности (§ 2). Насчет ограничения дееспособности решение принимает

только суд при обнаружении у лица стойкого душевного расстройства либо

ввиду чрезмерного потребления им алкогольных напитков или

одурманивающих средств, что влечет его полную или частичную

неспособность совершать правовые действия117. Объем ограничения суд

определяет в своем постановлении, и если отпадают основания, ограничение

снимается.

Что касается первого препятствия, не выделяемого в российском

116 Zákon č.40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky (§ 7, 11, 17) // www.psp.сz.117 Zákon č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (§ 10) // www.psp.сz.

55

избирательном законодательстве, то при эпидемии и при опасности ее

возникновения в качестве чрезвычайных мер могут устанавливаться запреты

или ограничения для контактов некоторых групп жителей с остальным

населением, прежде всего ограничения поездок и движения транспорта между

некоторыми областями. В интересах своего здоровья и здоровья сограждан

каждый обязан подвергнуться в случаях, установленных общеобязательными

предписаниями, изоляции, карантинным мероприятиям, запрету осуществления

занятия или деятельности и иным мерам по защите против инфекции118.

Интересно, что по смыслу Закона о выборах, для кандидатов в депутаты

значение имеет только второе препятствие, то есть требование полной

дееспособности119.

Можно обратить внимание на отсутствие в перечне препятствий указания

на нахождение лица в местах лишения свободы по приговору суда. Согласно §

6 Закона о выборах, такие лица заносятся в специальный список избирателей на

том основании, что находятся в дни выборов не по месту своего постоянного

жительства. Получается, что законодатель наделяет их всем комплексом

избирательных прав, но как в случае победы они смогут осуществлять функции

депутатов? Кроме того, кандидатам в депутаты необходимо учитывать правила

несовместимости: нельзя быть одновременно членом обеих палат, депутатом и

Президентом, судьей, осуществлять некоторые другие функции, определенные

законом (ст. 21 – 22 Конституции).

Согласно принципу пропорциональной системы, выдвигаются не

отдельные кандидаты, а их списки. Такие списки могут подавать

зарегистрированные политические партии и политические движения, чья

деятельность не приостановлена, либо коалиции. Деятельность политических

партий и движений регулируется законом120. Как и в других

восточноевропейских странах, при переходе к демократическому развитию

118 Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů (§ 5, 9) // www.psp.сz.119 См.: Molek P., Šimíček V. Soudní přezkum voleb. Praha, 2006. Str. 123.120 Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů //

www.psp.сz.

56

широкие общественно-политические движения (такие как Гражданский форум

в Чехии) сыграли исключительную роль, но сейчас эта форма во многом

уступает политическим партиям. Российский же законодатель, как известно,

прямо закрепил исключительное право именно партий самостоятельно

выдвигать кандидатов в депутаты или на другие выборные должности.

Термин «коалиция» появился в чешском законодательстве в 1992 г., когда

была установлена разница между коалицией и партией при прохождении

«заградительного барьера» (на практике коалиции создавались и раньше, при

первых свободных выборах в 1990 г.). Но законодательного определения

коалиции до сих пор нет. Закон лишь устанавливает, что каждая партия или

движение может быть членом только одной коалиции; что коалиция должна

состоять из одних и тех же партий во всех избирательных краях; и если партия

или движение подают самостоятельно список кандидатов, то не могут уже быть

составной частью коалиции. При подаче списка кандидатов коалиция должна

указать свое название и всех участников.

В 1996 г. Конституционный суд признал Свободных демократов –

Либеральную национально-социальную партию (СД - ЛНСП) единой партией, а

не коалицией, указав, что создание коалиции – добровольный акт, выражение

воли двух или более партий или движений; он не подлежит никакому другому

утверждающему акту или проверке государственным органом; никакой

государственный орган не наделен законом решающими правомочиями в

данном вопросе121. В действительности это означает то, что любая группировка

может заявить себя как партия, снизив тем самым «заградительный барьер»

(отсюда возникают такие партии, как, например, Христианско-демократическая

уния – Чехословацкая народная партия).

Регистрацией списков занимается краевое управление (этому органу

отводится основная роль при выборах в Палату депутатов в каждом

избирательном крае). Регистрация является условием для печатания

избирательных бюллетеней. Как было до недавнего времени в России, 121 Nález ÚS č. 127/1996 Sb.

57

используется избирательный залог. Он вносится на специальный счет в

Чешском национальном банке и возвращается после выборов, если партия

преодолеет «заградительный барьер». Однако в нашей стране это правило

смягчалось тем, что вместо залога по желанию субъекта могло представляться

определенное количество подписей избирателей, в Чехии такой альтернативы

нет. Кроме того, никаких подписей и залогов не требовалось от партий,

представленных в действующем составе Государственной Думы.

Существенное значение имеет размер залога. По Закону 1995 г., залог

составлял 200 тысяч крон (8 тысяч долларов США), причем эта сумма должна

быть внесена в каждом избирательном крае, в котором партия, движение или

коалиция выдвигают свой список. Таким образом, немалое влияние оказывает

количество избирательных краев. Сначала их было 8 (и в целом по стране залог

составлял 1600 тысяч крон, что является очень значительной суммой, особенно

для региональных партий). Закон 2000 г. снизил размер залога до 40 тысяч крон

в каждом крае, но при этом увеличил количество краев до 35 (общая сумма

залога уменьшилась незначительно - до 1400 тысяч крон). И, наконец, Закон

2002 г. уменьшил залог до 15 тысяч крон в каждом крае, а в качестве

избирательных краев признал высшие территориальные единицы (после

реформы 2001 г. таких краев осталось 14, и размер залога в целом по стране

составляет 210 тысяч крон, что намного ниже предыдущих сумм). Важнее то,

что поменялась суть данного института: Закон 2002 г. вместо «денежного

залога» (kauce) ввел «взнос на избирательные издержки» (příspěvek), отменив

возвратность сумм, которые автоматически поступают в государственный

бюджет (§ 31).

Такую динамику опять же можно объяснить позицией Конституционного

суда. В 1996 г. группа депутатов подала в Конституционный суд запрос с

требованием отмены избирательного залога, однако Суд это требование

отклонил122. Спустя пять лет, он пересмотрел свое решение, аннулировав Закон

122 Nález ÚS č. 161/1996 Sb.

58

2000 г.123. Не последнюю роль в этом сыграло число избирательных краев. Ведь

чем больше территориальных избирательных единиц, тем их размер меньше,

тем выше степень «мажоритарности» системы. А это, учитывая все другие

положения Закона 2000 г., давало заметные преимущества крупным партиям.

Вопрос равенства финансовых условий для всех участников выборов

рассматривался также Конституционным судом в деле по запросу

Демократической унии. Надо сказать, что по результатам выборов в Палату

депутатов партиям и коалициям выплачивается пособие на покрытие

избирательных издержек (§ 85 Закона о выборах). По Закону 1995 г., тем из

них, которые на выборах получили не менее 3 % от общего числа

действительных голосов, за каждый отданный голос из государственного

бюджета выплачивалось по 90 крон. В 2000 г. за получение 2 % от общего

числа действительных голосов за каждый отданный голос полагалось 30 крон.

В 2002 г. цифры соответственно стали 1,5 % и 100 крон, что было сделано в

поддержку малых партий. Конституционный суд, как и в других своих

решениях, сослался на ст. 5 Конституции и ст. 22 Хартии основных прав и

свобод, провозглашающие принцип свободного соперничества политических

сил в демократическом обществе, а также на аналогичную практику

Федерального конституционного суда Германии124. В итоге можно заметить,

что сочетание взноса на избирательные издержки с последующей выплатой

пособия приводит к тому, что часть внесенных сумм по результатам

голосования фактически возвращается, и результат получается аналогичным

использованию избирательного залога.

Теперь о порядке голосования. В отличие от российской практики список

кандидатов от каждой партии указывается полностью на отдельном бюллетене.

За три дня до голосования избиратель получает бюллетени всех партий на дом,

это забота избирательных органов и старосты той общины, где он постоянно

проживает. В день выборов при предъявлении паспорта избирателю выдается

официальный пустой конверт, куда он просто вкладывает бюллетень 123 Nález ÚS č. 64/2001 Sb.124 Nález ÚS č. 243/1999 Sb.

59

понравившейся ему партии (если пожелает, то может дополнительно

проставить преференции, о чем будет сказано далее). При подсчете голосов

действительным считается только такой бюллетень, который помещен в

официальный конверт, при этом не допускается вкладывать в конверт больше

одного бюллетеня. В целом, можно отметить удобство такого порядка для

самих избирателей, особенно при выборах в Палату депутатов, когда выбирать

приходится из нескольких списков кандидатов (и дополнительно указывать

преференции).

Что касается преференций, то в полученном бюллетене избиратель может

отметить кружком порядковый номер максимум у двух кандидатов, которым

отдает предпочтение (в других странах для этого применяются цифры). Из

списка каждой партии или коалиции мандаты получают сначала те кандидаты,

которые набрали таких предпочтений не менее 7 % от общей суммы

действительных голосов, отданных за список в избирательном крае. В

результате, с помощью преференций избиратель может влиять не только на

партийный, но и на персональный состав Палаты. В России же кандидаты

получают депутатские мандаты в той последовательности, в которой они

указаны в зарегистрированном списке своей партии.

К распределению мандатов допускаются только партии и коалиции,

преодолевшие «заградительный барьер». Для партий он составляет 5 % от

общего числа действительных голосов избирателей в целом по стране. При

этом в каком-то крае партия может набрать меньше голосов избирателей,

однако компенсировать недостачу в другом крае. В упоминавшемся уже

запросе Демократическая уния требовала отменить «барьер» (в Чехии он

называется «заградительная», или «ограничивающая клаузула»125), однако

Конституционный суд отказал в этом. Согласно его решению, при

распределении мандатов сталкиваются два основных принципа избирательного

закона - естественный принцип дифференциации, то есть выражение воли

избирателей, и принцип интеграции, то есть возникновение такой палаты,

125 См.: Molek P., Šimíček V. Soudní přezkum voleb. Praha, 2006. Str. 181.

60

которая своим составом делает возможным появление политического

большинства, способного как создать правительство, так и осуществлять

законодательную деятельность. «Заградительный барьер» необходим как

инструмент интеграции126.

По Закону 1995 г. «заградительный барьер» для коалиций, состоящих из

двух партий, равнялся 7%, для коалиций из трех партий – 9%, из четырех и

более партий – 11%. Таким образом, для каждой партии в рамках коалиции

«барьер» автоматически снижался. Однако Закон 2000 г. поднял эту планку. И

сейчас для каждой партии, независимо от того, входит она в коалицию или нет,

«заградительный барьер» составляет 5%. Против повышения «барьера» для

коалиций выступил Президент Республики, но Конституционный суд с ним не

согласился на том основании, что участниками политического поединка

являются, прежде всего, партии, а не их предвыборные коалиции; цель

пропорциональной избирательной системы - создание послевыборных

коалиций, чему и служит «заградительный барьер», который не препятствует

свободному соревнованию политических партий127.

Если посмотреть количество партий, получивших места в Палате

депутатов после каждых выборов, то можно увидеть, что в 1996 г. их было 6, в

1998 г. после внеочередных выборов – 5, в 2002 г. – 4, в 2006 г. – 5, в 2010 – 5,

то есть очень небольшое число партий преодолевают «заградительный барьер»,

при том что в выборах участвуют обычно несколько десятков партий,

например, в 2010 г. их было 27 128. Что касается предвыборных коалиций, за все

время официально заявила себя как коалиция и смогла пройти в палату только

одна (причем она объединила две «сложные партии», уже упоминавшуюся

Христианско-демократическую унию – Чехословацкую народную партию и

Союз свободы - Демократическую унию).

Таким образом, мы подошли к анализу избирательной системы в узком

смысле слова, то есть способа распределения мандатов. Теории и практике 126 Nález ÚS č. 243/1999 Sb.127 Nález ÚS č. 64/2001 Sb.128 Статистика выборов, начиная с 1996 г., на официальном сайте Палаты депутатов: www.psp.сz.

61

выборов известно множество методик распределения депутатских мандатов (с

помощью квот, системы делителей и т.д.)129. В России и по старому, и по

новому закону используется так называемая квота Т. Хэра и метод наибольшего

остатка. В чешском законодательстве способ распределения мандатов менялся

трижды. Основные расчеты состоят в следующем. Общим моментом является

вычисление количества мандатов, приходящихся на каждый избирательный

край. Для этого сумма всех действительных голосов избирателей по стране

делится на 200 (число депутатских мест). Результат деления называется

республиканским мандатным числом. Сумма действительных голосов

избирателей в каждом избирательном крае делится на республиканское

мандатное число. Целое число, высчитанное так, и является числом мандатов,

которое приходится на отдельный избирательный край.

С момента введения пропорциональной избирательной системы

применялась квота Э. Гогенбах-Бишофа, она же была закреплена Законом 1995

г. Согласно данной методике, сумма действительных голосов избирателей в

крае делится на число мандатов, которые приходятся этому краю, увеличенное

на единицу; результат деления называется краевым избирательным числом (это

и есть квота). Сумма действительных голосов, полученных каждой партией или

коалицией в крае, делится на краевое избирательное число. Целое число,

высчитанное таким образом, и является числом мандатов, которые достаются

данной партии или коалиции. Недостатком любой системы с применением квот

является часто то, что распределяются сразу не все мандаты. Здесь оставшиеся

мандаты распределяются в рамках всей страны. При этом расчеты

осуществляются аналогичным образом, но в отношении остатков голосов

отдельных партий, а если партия не получила в первом распределении ни

одного мандата, тогда в отношении всех ее голосов.

Минусом данной системы можно назвать такой характер расчетов, при

котором необходимо проводить второе распределение мандатов. По итогам

выборов в 1996 и 1998 гг. сразу удалось распределить порядка 185 - 188 мест из 129 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук.

авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. - М.: Норма, 2010. С. 468 – 476.

62

200. Это более результативно, чем если бы использовалась квота Т. Хэра.

Системы с применением квот благоприятствуют крупным партиям, а

«заградительный барьер» позволяет партиям получить больший процент мест

по сравнению с процентом набранных ими голосов избирателей. Так,

Гражданская демократическая партия (ГДП) в 1996 г. завоевала 29,61 %

действительных голосов избирателей и 68 мест в Палате депутатов (то есть 34

% мест), Чешская социал-демократическая партия (ЧСДП) – 26,44 % голосов и

61 место (30,5 % мест), Коммунистическая партия Чехии и Моравии (КПЧМ) –

10,33 % голосов и 22 места (11 % мест). Таким образом, для получения

простого большинства в Палате депутатов достаточно набрать менее чем 50 %

голосов избирателей.

Закон 2000 г. ввел модифицированную систему делителей В. д'Ондта. По

этой системе сумма действительных голосов избирателей, поданных за каждую

партию или коалицию в избирательном крае, последовательно делится на числа

1,42; 2; 3 и так далее. Все полученные частные выстраиваются по убывающей, и

составляется список стольких наибольших частных, сколько мандатов

досталось избирательному краю. За каждое частное, пришедшееся на список,

партии или коалиции отводится один мандат. Достоинством этой системы по

сравнению с предыдущей является более простой характер расчетов и

отсутствие необходимости проводить второе распределение мандатов. Что

касается делителя 1,42, то он объективно затрудняет получение уже первого

мандата малыми партиями, а в сочетании с размером избирательных краев дает

заметные преимущества более крупным участникам выборов. Надо заметить,

что существуют и другие модификации системы д'Ондта, но ни одна из них не

использует делитель 1,42. Близко стоит делитель 1,4 в модифицированной

системе А. Сент-Лагюе, но там деление происходит на нечетные числа.

Наконец, действующий Закон 2002 г. закрепил простую систему д'Ондта,

при которой деление производится на ряд чисел, начиная с 1; 2; 3 и далее. Это

наиболее распространенный способ распределения мандатов (его применяют в

Германии, Польше, Болгарии и в других странах). Простая система д'Ондта

63

благоприятствует крупным партиям. Это показали выборы 2010 г., когда ЧСДП

получила 22,08 % действительных голосов избирателей и 56 мест в Палате

депутатов, а, например, КПЧМ - 11,27 % голосов и 26 мест. По-прежнему

можно отметить превышение процента полученных партиями мест над

процентом действительных голосов избирателей. Однако эта система является

все же менее жесткой для малых партий, чем предыдущая.

В завершение рассмотрения порядка формирования Палаты депутатов,

обратим внимание еще на одну особенность, на наш взгляд, очень логичную

для пропорциональной избирательной системы. Это порядок замещения

досрочных вакансий. Если депутат по каким-либо причинам выбывает из

палаты, то на его место заступает следующий по результатам, из того же списка

кандидатов, от той же партии, движения или коалиции, в том же избирательном

крае, то есть дополнительные выборы в таком случае не проводятся.

2. Выборы в Сенат

По Конституции Чехии, верхняя палата Парламента состоит из 81

сенатора. Как и депутаты, они избираются прямыми выборами, но по

мажоритарной системе; при этом используется ротация, то есть каждые два

года переизбирается одна треть палаты (ст. 16, 18). В силу того, что

Конституция не предусмотрела иных подробностей, вокруг конкретного

порядка избрания сенаторов велись активные споры. Было выдвинуто два

основных предложения – так называемые «81/1» и «27/3». Авторы первого –

Гражданская демократическая партия – предлагали создать 81 одномандатный

округ, максимально придерживаясь конституционного принципа большинства.

Сторонники второго проекта – Гражданский демократический альянс и две

христианские партии (Христианско-демократическая партия и Христианско-

демократическая уния) – выступали за учреждение 27 трехмандатных округов.

Кандидат, набравший наибольшее число голосов, находился бы на посту

сенатора 6 лет, занявший второе место – 4 года, и занявший третье место – 2.

Эта система подорвала бы политическое доминирование ГДП, привнеся

64

определенный элемент пропорциональности130.

В итоге, избирательные законы восприняли первое из предложений, и на

территории Чешской Республики был создан 81 одномандатный избирательный

округ (их перечень закреплен в Приложении № 3 к Закону о выборах). Границы

округов могут пересматриваться в случае, если число жителей снижается или

повышается на 15 % по сравнению со средним числом жителей, приходящимся

на один мандат. Изменения проводятся только в годы, когда объявлены выборы

в Сенат (несколько таких изменений уже было). На счет ротации Закон

предусмотрел, что при первых выборах в Сенат из всех округов,

перечисленных в Приложении, сенаторы в округах № 1, 4, 7, 10 и т.д. будут

избраны на два года, в округах № 2, 5, 8, 11 и т.д. - на четыре года, а в

остальных - на шесть лет. За исключением этого первого состава палаты, все

дальнейшие сенаторы будут избираться сроком на 6 лет (§ 94).

Требования для сенаторов те же, что для депутатов, только минимальный

возраст - 40 лет. Кандидатов могут выдвигать те же субъекты, то есть

политические партии, движения и коалиции. Однако в отличие от выборов в

Палату депутатов, если партия либо движение выдвигает кандидата в рамках

коалиции в одном избирательном округе, то может в других округах выдвинуть

другого кандидата самостоятельно или как часть другой коалиции. Кроме того,

здесь могут выдвигаться независимые кандидаты. Для этого необходимо

предоставить петицию с подписями не менее 1 000 полноправных избирателей

из избирательного округа, где кандидат выдвигается, с указанием их имени,

фамилии, возраста и места, где они зарегистрированы для постоянного

жительства.

Заявка на регистрацию подается уполномоченному муниципальному

управлению (муниципалитету) в населенном пункте, являющемся центром

избирательного округа. Здесь также требуется внести избирательный залог. Он

составляет 20 000 крон и возвращается кандидатам, если они получают в

первом туре выборов в избирательном округе хотя бы 6 % от общего числа 130 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1994, № 2 (7). С. 57.

65

действительных голосов. Интересно, что все названные цифры не изменились с

1995 г., и даже Закон 2002 г. не затронул этих статей (так и остался – «залог», а

не «взнос на избирательные издержки»).

Ход голосования аналогичен, избирательный бюллетень никак не

заполняется, а вкладывается в конверт и опускается избирателем в урну.

Избранным считается кандидат, который получил больше половины поданных

действительных голосов. В случае если никакой из кандидатов не набирает

необходимого числа голосов, проводится второй тур выборов на шестой день

после окончания голосования в первом туре. Очень небольшой срок дается

кандидатам и избирателям на размышление. Во втором туре в каждом округе

выдвигаются только 2 кандидата, которые в первом туре заняли лидирующие

места. Избиратель получает бюллетени в помещении для голосования в день

выборов. Избранным является кандидат, который набирает во втором туре

больше поданных действительных голосов. В случае равенства голосов решает

жребий. ГДП не раз предлагала ввести 10-процентный «заградительный

барьер» для представительства в Сенате, однако это предложение не получило

поддержки. По мнению Конституционного суда, в мажоритарной

избирательной системе уже заложена своеобразная «ограничительная

клаузула», которая просто выше, чем у пропорциональной системы131.

В зависимости от обстоятельств, которые могут возникнуть в связи с

замещением мандата сенатора, Закон предусматривает три варианта действия.

Во-первых, возможны повторные выборы; они проводятся, если кандидат,

который дошел до второго тура выборов, отказывается от своей кандидатуры,

утрачивает право избирать, умирает или его кандидатуру отзывают или если

суд признает заявление о недействительности выборов обоснованным. Во-

вторых, суд может признать недействительность не всех выборов, а только

голосования, в таком случае проводится повторное голосование. И, в-третьих,

могут проводиться дополнительные выборы, если по какой-либо причине в

131 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008. Str. 346.

66

ходе срока полномочий освобождается мандат сенатора. Новый сенатор

избирается только на остаток срока полномочий прежнего, и выборы не

проводятся в последнем году срока. Во всех трех случаях выборы или

голосование назначает Президент в сроки, установленные законом.

Как видим, для действительности выборов в обе палаты значения не

имеет явка избирателей, Закон не содержит таких требований. И если в выборах

депутатов обычно принимают участие три четверти полноправных

избирателей, то в выборах сенаторов - только треть, причем во втором туре и

того меньше (например, во втором туре выборов в Сенат в октябре 2012 г.

приняли участие всего 18,6 % избирателей). Если говорить о результатах

выборов в Сенат, то крупнейшие партии объективно и здесь лидируют132.

Можно согласиться с тем, что чем меньше разрыв между партиями в нижней

палате, тем значительнее становятся выборы в верхнюю палату133. Сенат

служит альтернативным Палате депутатов форумом, в рамках которого партии

могут развивать коалиционные отношения.

***

Таким образом, в порядке формирования Парламента Чешской

Республики принципиальным моментом является то, что его нижняя палата

(Палата депутатов) избирается по пропорциональной системе. Это можно

посчитать возвращением к досоциалистическому прошлому, а также

выражением политического и идеологического плюрализма современного

чешского общества и признанием значения политических партий. Верхняя

палата Парламента (Сенат) избирается по мажоритарной системе, с

использованием иных избирательных территориальных единиц, что несколько

уравновешивает палаты по политическому составу и влиянию.

Как и другие страны Восточной Европы, пережившие длительный период

фиктивной многопартийности, Чехия испытывает трудности в создании 132 См.: итоги выборов в Сенат на официальном сайте палаты: www . senat . cz . 133 См.: Олсон Д. Чешский Сенат: от конституционного оформления к выборам // КПВО, 1997, № 1 (18). С.19.

67

демократической и стабильной партийной системы, используя в качестве

средства воздействия избирательное законодательство. Тем не менее, исходя из

анализа итогов парламентских выборов последних лет, можно утверждать, что

страна близка к построению типичной для континентальной Европы

многопартийной системы, имеющей склонность к двухпартийности.

При регулировании различных элементов порядка проведения выборов в

Палату депутатов чешский законодатель предпочел принцип интеграции

принципу дифференциации, но при этом постарался соблюсти

пропорциональный характер избирательной системы. «Заградительный барьер»

и отсутствие обязательного минимума явки избирателей приводят к тому, что

политический спектр страны не находит полного отражения в составе палаты.

В среднем, по итогам выборов число «потерянных» действительных голосов

избирателей составляет порядка 11 – 12 % и в абсолютном значении равняется

почти 600 тысячам голосов, что для 10,5-миллионной Чехии немало134. С

другой стороны, у крупных партий, которые проходят в палату, возможность

сформировать более устойчивое Правительство выше. Немалое значение имеет

то, что именно Парламент доминирует в системе государственных органов, это

во многом придает реальный, действенный характер существующим партиям.

Чешский опыт правового регулирования парламентских выборов

представляет интерес и для России. Например, метод делителей д'Ондта мог бы

быть использован для определения результатов выборов в Государственную

Думу, так как это более простая система по сравнению с действующей ныне.

Имело бы смысл ввести и преференциальное голосование, которое усилило бы

влияние избирателей на персональное распределение депутатских мандатов,

особенно учитывая низкий уровень доверия населения к политическим

партиям.

134 Расчеты основаны на данных официального сайта Палаты депутатов: www.psp. с z .

68

Глава IV. СТРУКТУРА И ВНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПАЛАТ

ПАРЛАМЕНТА ЧЕХИИ

1. Двухпалатность

По действующей Конституции, Парламент Чехии имеет двухпалатную

структуру. Вокруг необходимости создания верхней палаты велись долгие

споры. Безусловно, повлиял исторический опыт, особенно времен Первой

Республики, и в этом смысле Чехия, как многие другие восточноевропейские

страны, вернулась к своей досоциалистической традиции.

Кроме того, влияние оказала политическая ситуация, которая сложилась

накануне принятия новой Конституции. Дело в том, что остающиеся без работы

из-за распада федерации депутаты Федерального собрания надеялись получить

69

места в реформируемых республиканских парламентах. Ими был издан

Конституционный закон «О прекращении ЧСФР», согласно которому

законодательная власть в Чешской Республике должна принадлежать

«собранию, составленному из депутатов, избранных в 1992 г. в Чешской

Республике в Федеральное собрание ЧСФР и в Чешский национальный совет»

(ст. 4). Однако эта идея не получила поддержки у республиканских органов.

ЧНС принял Конституционный закон «О мерах, связанных с прекращением

ЧСФР» и Постановление к нему, где констатировалось, что носителем

непрерывной законодательной власти в отношении Чешской Республики

является Чешский национальный совет, и только он уполномочен регулировать

конституционные отношения в Республике. Ничего не изменило

Постановление Федерального собрания, которое еще раз подчеркнуло

обязанность Чешской и Словацкой Республик «в полном объеме уважать»

Конституционный закон «О прекращении ЧСФР»135. Тем не менее, желание

найти место для этих депутатов, оставшихся безработными, стало одной из

причин включения соответствующих положений о Сенате в новую

Конституцию136. В дальнейшем это намерение так и не было реализовано –

руководство Чехии имело другие приоритеты.

Помимо этого, ситуация масштабного реформирования повлияла на

появление в Конституции норм о Временном Сенате (ст. 106). Планировалось,

что Временный Сенат будет действовать до появления постоянного Сената, а

до создания Временного Сената его функции будет выполнять Палата

депутатов, и в этом качестве она не может быть распущена. По мнению

некоторых исследователей, власти изначально не собирались образовывать

Временный Сенат137. Однако такая конструкция позволила не спешить с

созданием верхней палаты, и, что очень важно, защитила Палату депутатов от

135 Ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky; Ústavní zákon České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky; Usnesení České národní rady č. 5/1993 Sb., k přijetí ústavního zákona České národní rady o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky; Usnesení Federálního shromáždění č. 631/1992 Sb., k ústavnosti procesu zániku České a Slovenské Federativní Republiky a vzniku nástupnických států // www.psp.сz.

136 См.: Олсон Д. Чешский Сенат: от конституционного оформления к выборам // КПВО, 1997, № 1 (18).С. 17.137 См.: Цепл В., Франклин Д. Сенат и народ чешский // КПВО, Весна 1993. С. 10.

70

роспуска.

Так или иначе, но после длительных дискуссий и политической борьбы

Сенат был создан (первые сенаторы были избраны лишь в 1996 г.). Если кратко

характеризовать его с точки зрения полномочий, то Сенат является «слабой»

верхней палатой в принятии законов и в отношениях с Правительством, однако

у него есть ряд самостоятельных прав (например, он участвует в назначении

судей Конституционного суда, в юридической ответственности Президента и

т.п.). Обращает на себя внимание то, что Конституция не определяет Сенат как

орган представительства территориальных единиц. Учитывая его

конституционные полномочия, постепенную обновляемость состава и

невозможность роспуска, Сенат может быть назван «статическим,

стратегическим элементом власти» в отличие от «динамического элемента» -

Палаты депутатов138.

2. Внутренняя организация палат

Внутреннее устройство палат имеет много общих черт. Это очевидно,

если обратиться к их регламентам139. Регламент Палаты депутатов был принят в

1995 г., а регламент Сената – четыре года спустя, все это время Сенат

пользовался регламентом Палаты депутатов, отсюда большая схожесть обоих

регламентов. Но так как регламент Сената был разработан позднее, он

представляется более совершенным документом. Можно заметить, что

регламенты имеют форму закона (zákon o jednacím řádu). Интересно, что данная

традиция была заимствована еще из австрийской практики140. Кроме

регламентов, вопросы внутренней организации палат частично регулируются

некоторыми законами141. Сами палаты могут принимать постановления (§ 1 Пд,

138 См.: David R. Ústava České republiky. Listina základních práv a svobod. Olomouc, 2001. Str. 32.139 Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (далее – регламент

Пд), Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senatu, ve znění pozdějších předpisů (далее – регламент Ст) // www.psp.сz.

140 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008. Str. 374.

141 Zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců; Zákon č. 59/1996 Sb., o sídle Parlamentu České republiky // www.psp.сz.

71

§ 1 Ст), однако регламенты так подробны, что возможности таких

постановлений минимальны142.

Проанализируем правовой статус органов и должностных лиц палат.

Прежде всего, по ст. 29 Конституции, каждая палата избирает и отзывает своего

председателя. Кандидатов могут выдвигать политические клубы (так

называются фракции в чешском Парламенте), а в Сенате и отдельные сенаторы.

Председатель палаты избирается по мажоритарной системе в два тура

(абсолютного большинства в первом туре и простого – а не относительного -

большинства во втором туре). При этом председатель палаты не

приостанавливает и не теряет своего членства в политическом клубе, от

которого он был избран. На практике председателем палаты необязательно

становится представитель партии большинства: так как самая сильная партия

получает пост премьер-министра, то обычно второй по результатам партии

достается пост председателя палаты.

Председатель Палаты депутатов избирается на весь срок полномочий

палаты (четыре года), а председатель Сената – на два года (после каждого

частичного обновления палаты). Количество сроков председательствования у

одного лица не ограничено, что можно посчитать типичным для парламентской

практики. Особенно это характерно для Сената, где партийная борьба не такая

острая, как в нижней палате. Председатель палаты может быть отозван по

инициативе двух пятых депутатов (одной трети сенаторов). Палата решает этот

вопрос голосованием, однако на практике таких случаев не было.

Конституция Чехии, как это часто бывает при парламентских формах

правления (или смешанных формах правления с доминированием парламента),

допускает совмещение депутатского (сенаторского) мандата и поста министра,

но устанавливает, что депутат (сенатор), являющийся членом Правительства, не

может быть председателем палаты, его заместителем, членом парламентских

комитетов, следственной комиссии или иных комиссий (ст. 32). Кроме того,

142 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008. Str. 376.

72

согласно регламентам, председатель палаты и его заместители должны быть

членами только одного комитета – Организационного (аналог российского

Совета палаты). Так как запрета на участие в комиссиях нет, на практике

заместители активно участвуют в работе комиссий.

Исходя из регламентов (§ 29 Пд, § 33 Ст), полномочия председателя

палаты можно поделить на «внутренние» (по отношению к Палате) и

«внешние» (по отношению к другим органам). К «внутренним» полномочиям

председателя относятся: его права, связанные с проведением заседаний палаты

(например, он может созвать заседание палаты во время перерыва в ее работе);

права в отношении членов палаты (председатель дает предварительное

согласие на предание суду парламентария, задержанного при совершении

преступления или непосредственно после него, а окончательное решение

принимает палата на ближайшем заседании; при открытии вакансии

председатель Палаты депутатов вызывает следующего за избранными

депутатами кандидата из соответствующего списка и выдает ему депутатское

удостоверение, а председатель Сената уведомляет о вакансии Президента,

который назначает дополнительные выборы); права в отношении других

должностных лиц палаты (назначает главу секретариата палаты, распределяет

обязанности между своими заместителями).

По словам чешских исследователей, по сравнению с председателями

западноевропейских парламентов, председатели обеих палат Парламента Чехии

в своих организационных полномочиях внутри палаты имеют относительно

сильное самостоятельное положение, так как формально в большинстве

полномочий они не зависят от решения Организационного комитета143. Не

раскрывается, с какими именно западноевропейскими парламентами идет

сравнение, однако среди них есть такие, где председатели палат играют очень

значительную роль и в этом смысле далеко обходят своих чешских коллег

(например, спикер британской Палаты общин).

«Внешних» полномочий у председателя Палаты депутатов больше, чем у 143 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 116.

73

председателя Сената, это связано с тем, что верхняя палата «слабая». Во-

первых, председатель Палаты депутатов осуществляет полномочия, связанные

с Президентом Республики: он вправе выполнять часть функций главы

государства, если сам Президент этого делать не может (ст. 66 Конституции).

Интересно, что другую часть полномочий Президента в таком случае

осуществляет Председатель Правительства. Председатель Сената может

временно выполнять часть функций главы государства только, если нижняя

палата распущена. Конституционными поправками 2012 г. часть важных

полномочий в отношении Президента от председателя нижней палаты была

передана председателю верхней палаты: теперь именно председатель Сената

объявляет выборы Президента, принимает присягу Президента и его заявление

об отставке (обновленные ст. 56, 59, 61 Конституции)144.

Во-вторых, председатель Палаты депутатов может поучаствовать в

формировании Правительства: если первые две попытки образовать

Правительство провалились, Президент назначает председателя Правительства

по предложению председателя нижней палаты (ст. 68 Конституции). Сенат же

никак не влияет на состав Правительства. И в-третьих, председатель Палаты

депутатов, вместе с Президентом и Председателем Правительства, подписывает

принятые законы (ст. 51 Конституции). Председатель Сената имеет право

подписывать только принимаемые в случае роспуска нижней палаты

«законодательные меры» по ст. 33 Конституции. Своеобразным исключением

является право председателя Сената давать предварительное согласие на

предание суду судьи Конституционного суда, задержанного при совершении

преступления (окончательное решение принимает вся палата). Ряд полномочий

председателей палат предусмотрены иными актами, нежели Конституция или

регламенты, причем они могут быть не связаны с руководством деятельностью

палат. Так, председатель Палаты депутатов вправе решать, является ли тот или

иной населенный пункт городом, и присваивать городу либо краю герб и флаг,

144 Ústavní zákon č. 71/2012 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.

74

он же принимает присягу Публичного хранителя прав145.

Далее, Конституция называет таких должностных лиц, как заместители

председателя палаты (ст. 29). Они избираются и отзываются палатой в том же

порядке, что и председатели. На практике их число колеблется от трех до шести

человек, обычно это представители почти всех политических клубов палаты.

Согласно регламентам, заместители должны представлять председателя палаты

в порядке, установленном самим председателем. При этом они приобретают

права и обязанности председателя и соблюдают очередность при руководстве

заседаниями палаты (§ 30 Пд, § 34 Ст).

Конституция Чехии не упоминает иных должностных лиц палат, но в

регламентах встречаются еще такие лица, как «заверители» (ověřovatele – от

глагола ověřit - «удостоверить, подтвердить»). В каждой палате их должно быть

не менее десяти человек, кандидатуры выдвигаются политическими клубами, а

утверждаются палатой. Их статус обычно не исследуется в чешской

юридической литературе, но по своим функциям они близки секретарям

французского Парламента146. Для каждого заседания палаты из общего числа

заверителей назначаются как минимум двое, они проверяют протоколы

заседаний до того, как их подпишет председатель палаты, наряду с

председателем подписывают постановления палаты, могут вносить изменения в

стенографические отчеты о заседаниях палаты по поступившим предложениям

(§ 54 Пд, § 56 Ст). В каждом комитете также избираются заверители (§ 35 Пд, §

38 Ст).

Кроме того, у палат Парламента есть свой секретариат (канцелярия). Он

выполняет задачи, связанные с профессиональной, организационной и

технической помощью деятельности палаты, ее органов и должностных лиц,

парламентариев и их клубов (§ 117 Пд, § 146 Ст). Глава секретариата

назначается и отзывается председателем палаты после одобрения

Организационного комитета, другой персонал нанимается главой секретариата. 145 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení); Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích; Zákon č. 349/1999 Sb., o

Veřejném ochránci práv // www.psp.сz.146 См.: Керимов А.Д. Парламентское право Франции. – М.: Издательство НОРМА, 1998. С. 23.

75

Сам секретариат имеет сложную структуру, включая секретариаты

председателя палаты, его заместителей, комитетов, комиссий и целый ряд

секций и отделов. Правовой основой его деятельности служит Закон о

местопребывании Парламента Чешской Республики147 и правила, издаваемые

Организационным комитетом по предложению главы секретариата. Помимо

этого, регламенты упоминают парламентскую охрану, которая создана для

защиты порядка и безопасности в здании палаты и в тех зданиях, где заседают

палата и ее органы. Статус охраны регулируется специальным законом (§ 119

Пд, § 148 Ст).

Перейдем к характеристике органов палат. По Конституции, палаты

создают в качестве своих органов комитеты и комиссии, причем их

деятельность должна регулироваться законом (ст. 31). На сегодняшний день

никакого специального закона не издано, возможно, достаточно регламентов

палат, так как они оформлены как законы. Ни числа, ни перечня комитетов и

комиссий в Конституции не указывается, кроме следственных комиссий в

Палате депутатов (ст. 30).

Сначала остановимся на комитетах. Комитеты носят постоянный

характер, они создаются по отраслевому принципу и действуют в течение всего

срока полномочий палаты. Регламенты не приводят перечня комитетов, но ряд

из них называют. Например, в каждой палате обязательно образуются

Организационный комитет, комитет по мандатам и неприкосновенности и

комитет по петициям. Число комитетов и количество их членов

устанавливаются палатой на первом пленарном заседании с учетом мнений

политических клубов. Сейчас в Палате депутатов функционируют

восемнадцать комитетов: Организационный; по мандатам и

неприкосновенности; по петициям; конституционно-правовой; избирательный;

контрольный; экономический; бюджетный; по иностранным делам; по

европейским делам; по обороне; по безопасности; по сельскому хозяйству; по

публичному управлению и региональному развитию; по окружающей среде; по 147 Zákon č. 59/1996 Sb., o sídle Parlamentu ČR // www.psp.сz.

76

социальной политике; по здравоохранению; по науке, образованию, культуре,

молодежи и физкультуре148.

Так как сенаторов меньше, чем депутатов, то в Сенате комитетов всего

девять, и большинство носят комплексный характер, это: Организационный

комитет; по мандатам и неприкосновенности; конституционно-правовой; по

иностранным делам, обороне и безопасности; по делам Европейского союза; по

экономике, сельскому хозяйству и транспорту; по территориальному развитию,

публичному управлению и окружающей среде; по здравоохранению и

социальной политике; по образованию, науке, культуре, правам человека и

петициям149. В сенатском перечне нет избирательного комитета (его задача –

проведение выборов членов Совета чешского телевидения и Совета чешского

радиовещания), а также бюджетного, потому что соответствующие полномочия

принадлежат только Палате депутатов. По регламентам, депутат может входить

одновременно в два комитета, а сенатор только в один, возглавлять же

разрешается только один комитет.

Порядок формирования комитетов сложнее, чем избрание должностных

лиц. По этому вопросу развернулась острая борьба между правящей коалицией

и оппозицией при разработке регламента Палаты депутатов150. В результате,

сейчас комитеты формируются по пропорциональному принципу в

зависимости от численности политических клубов в палате. Получается, что

партия, обладающая большинством мест в палате, доминирует во всех

комитетах, и практика это подтверждает. Исключения могут быть обусловлены

соображениями компетентности, так как даже сильные партии воздерживаются

от введения в состав комитетов депутатов, не обладающих требуемой

квалификацией151.

Важное значение имеют председатели комитетов. Они избираются

148 См.: перечень комитетов Палаты депутатов на официальном сайте палаты: www . psp . cz . 149 См.: перечень комитетов Сената на официальном сайте палаты: www.senat.cz. 150 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008.

Str. 394.151 Калда М., Жиллис М. В фокусе: парламент как он был задуман. Чешская Республика // КПВО, 1995, № 2

(11). С. 32.

77

самими комитетами на их первых заседаниях и приступают к должности после

утверждения палатой. Палата действует аналогично избранию председателя

палаты, то есть по мажоритарной системе в два тура. Такой порядок также

вызвал большое неудовольствие у оппозиции, так как привел к тому, что в

первом сроке полномочий Палаты депутатов все места председателей

комитетов достались правящей коалиции. Оппозиция предлагала по примеру

некоторых европейских стран, чтобы и председатели комитетов избирались на

пропорциональной основе так, чтобы оппозиция имела такой же процент

постов председателей комитетов, какой процент мест имеет в палате152.

Интересно, что со временем так и произошло. Формальный порядок не

изменился, однако парламентские партии стали договариваться о

«справедливом» распределении постов председателей комитетов. Конечно, при

этом определенную роль играет престиж комитета. Самыми престижными в

Палате депутатов считаются бюджетный, экономический и конституционно-

правовой комитеты, обратное значение имеют комитеты по петициям и по

мандатам и неприкосновенности153.

В комитетах ведется основная законодательная и контрольная

деятельность палат. Для более детальной проработки вопросов своей

компетенции они вправе создавать подкомитеты. Результаты своей

деятельности подкомитеты представляют комитету-учредителю, который и

принимает окончательное решение. Например, почти все комитеты Палаты

депутатов имеют подкомитеты числом от двух до пяти, больше всего

подкомитетов по социальным вопросам.

Отдельно необходимо сказать об Организационном комитете (§ 46 Пд, §

40 Ст). Это руководящий коллегиальный орган палаты, каким в других странах

выступает совет палаты, бюро или президиум. По должности в него входят

председатель палаты и его заместители, а также представители всех

политических клубов на пропорциональной основе. Примечательно, что 152 См.: Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České republiky – část první. Praha, 2008.

Str. 395 - 396.153 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 121.

78

регламенты не говорят об участии председателей клубов в его деятельности.

Основная функция Организационного комитета заключается в том, что он

«организует и координирует работу органов палаты». В частности, он готовит

заседания палаты, устанавливает время для регулярных заседаний органов

палаты, дает рекомендации председателю палаты по определению повестки дня

и сроков заседаний палаты, по распределению законопроектов между

комитетами, составляет проект бюджета палаты и т.п.

Особенность заключается в том, что на практике действует еще один

орган, похожий по составу и по функциям – Политический совет (Politické

grémium). Он также состоит из председателя палаты, его заместителей и

представителей всех клубов (обычно это председатели клубов, либо их

заместители, либо иные уполномоченные лица). Он собирается перед

заседанием палаты, решает организационные вопросы, выясняет позиции

клубов по тем или иным законопроектам. Его постановления формально не

имеют обязательной силы, но тем не менее на практике играют важную роль154.

Регламенты о нем не говорят, получается, что это неофициальный

совещательный орган, воплощающий политическую самоорганизацию палаты.

Участие в европейской интеграции повлекло изменения внутренней

парламентской структуры, и прежде всего, появление специализированных

комитетов в палатах парламентов государств-членов ЕС155. В Палате депутатов

чешского Парламента был создан Комитет по европейским делам (§109а – 109c

регламента). Именно через этот Комитет Правительство представляет Палате

проекты актов Европейского Союза вместе со своей предварительной позицией

(předběžné stanovisko). Комитет рассматривает данные проекты и принимает по

ним постановление. Указанное постановление может даже считаться мнением

Палаты, если Палата решит не рассматривать этот вопрос на пленарном

заседании и не включит его в повестку дня. Перед заседанием Совета ЕС

Комитет может пригласить соответствующего министра для получения

информации по готовящимся актам Союза. После заседания Совета член 154 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha, 2002. Str. 135.155 См.: Маклаков В.В. Парламенты стран-членов Европейского Союза. М., 1994. С. 14.

79

Правительства должен представить Комитету доклад о прошедшем заседании.

Депутаты Европейского Парламента, избранные от Чешской Республики,

вправе участвовать в работе Комитета по европейским делам (от Чехии в

Европарламент сейчас избираются 22 депутата). В Сенате действует

аналогичный комитет (§ 119а – 119h регламента).

Вторым видом органов палаты наряду с комитетами по Конституции

являются комиссии. На них распространяются те же правила, что и на

комитеты. Но в отличие от комитетов, комиссии могут быть как постоянными,

так и временными; могут включать как парламентариев, так и других лиц,

например, специалистов и экспертов; могут формироваться как

пропорционально, так и мажоритарно (§ 115 Пд, § 47 Ст). Что касается

компетенции, регламент Палаты депутатов гласит, что палата может наделить

комиссию любыми полномочиями в рамках собственных (§ 47). Принятый

позднее регламент Сената предписывает, что «комиссии создаются главным

образом тогда, когда соответствующие задачи находятся в компетенции более

чем одного органа палаты, либо же не входят в компетенцию ни одного органа

палаты» (§ 43).

Сейчас в Палате депутатов восемь постоянных комиссий. Обращает на

себя внимание, что почти половина из них осуществляет надзор за работой

«силовых» структур, например, это комиссии по контролю за деятельностью

Информационной службы безопасности, за деятельностью Управления

национальной безопасности, за деятельностью Военного информационного

агентства и некоторые другие. В Сенате постоянных комиссий всего семь,

например, комиссии по делам соотечественников, живущих за рубежом, по

развитию села, по средствам массовой информации и т.д. Можно согласиться с

тем, что система комитетов и комиссий в зарубежных парламентах обычно

формируется под сильным воздействием политической практики и потому

весьма подвижна156. Однако в чешском Парламенте эта система с 1992 г.

изменилась незначительно. Временные комиссии создаются редко, в среднем

156 См.: Топорнин Б.Н. Предисловие // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. X.

80

по одной в течение срока полномочий.

Из числа комиссий регламенты особо выделяют комиссию по выборам и

следственные комиссии. Самым первым органом, формируемым на

учредительном заседании палаты, является комиссия по выборам, она готовит

все выборы и назначения, проводимые палатой. А вот следственные комиссии

могут создаваться только в Палате депутатов, для этого требуется инициатива

не менее одной пятой всех депутатов и наличие публичного интереса в деле (ст.

30 Конституции). Палата сама выбирает способ формирования следственной

комиссии, при этом все ее члены должны быть депутатами, не входящими в

Правительство (§ 115 регламента). Следственная комиссия вправе испрашивать

информацию и пояснения у органов и должностных лиц, вызывать свидетелей,

результаты своей деятельности она представляет Палате.

Кроме комитетов и комиссий, существуют такие органы, как делегации

палат. В регламенте Сената говорится о постоянных делегациях Парламента

Чешской Республики в межпарламентских организациях и о праве Сената

устанавливать представительство из числа своих членов для поддержания

постоянного взаимодействия с международными организациями и прочими

международными институтами (§ 44 – 45). Несмотря на то, что регламент

Палаты депутатов об этом не упоминает, в состав делегаций входят и депутаты.

Например, постоянные делегации Парламента Чехии действуют в

Межпарламентском союзе, Парламентской ассамблее НАТО, Парламентской

ассамблее ОБСЕ, Парламентской ассамблее Совета Европы и др.

Важное значение для функционирования Парламента имеют клубы, то

есть объединения парламентариев по их политической принадлежности.

Регламенты палат регулируют основы их статуса (§ 77 - 78 Пд, § 20 - 22 Ст).

Прежде всего, клуб – это объединение парламентариев согласно их членству в

тех политических партиях и движениях, от которых они были избраны. Лица,

принадлежащие к одной политической партии, могут сформировать только

один клуб, и конечно, парламентарий может быть членом только одного клуба.

81

Слияние клубов разрешается, а вот образование новых клубов ограничивается,

причем не прямым запретом, а непредоставлением льгот. Например, если

депутаты в течение срока полномочий перешли в другую партию или создали

новую партию, или стали независимыми депутатами и образовали новый клуб,

то такой клуб не имеет права на пропорциональное представительство в

органах палаты (если сама палата не примет иное решение), а также на

получение пособия из бюджета палаты для покрытия издержек.

Что касается сенаторов, то для них правила несколько иные, так как они

избираются по мажоритарной системе и могут изначально не входить ни в одну

из партий. Но и здесь видно стремление законодателя укрупнить их

объединения. Сенаторы, которые баллотировались в качестве независимых

кандидатов, и сенаторы, избранные от партии, которая не набрала достаточного

количества членов для создания клуба, могут объединиться в клуб, либо могут

присоединиться к любому уже созданному клубу. Неприсоединившиеся

сенаторы или лишенные членства в клубе, могут образовать новый клуб,

однако такой клуб не будет иметь права на пропорциональное

представительство в органах палаты.

Минимальное число членов клуба в Палате депутатов составляет 10

человек, в Сенате – 5. Если в течение срока полномочий количество членов

клуба станет меньше этого, клуб должен быть распущен. Сейчас в Палате

депутатов созданы пять клубов, а в Сенате – четыре, самые многочисленные из

них принадлежат социальным демократам (ЧСДП) и гражданским демократам

(ГДП). Есть независимые депутаты (всего 15 человек), беспартийные сенаторы

(всего 18 человек), а также сенаторы, не вошедшие ни в один из клубов (их 5

человек)157. Так как партийная система страны уже более или менее сложилась,

то число и перечень клубов сильно не меняются.

О создании клуба составляется протокол, он подписывается всеми его

учредителями и передается председателю палаты вместе с уведомлением, в

157 См.: перечень клубов Палаты депутатов на официальном сайте палаты: www . psp . cz ; перечень клубов Сената на официальном сайте палаты: www . senat . cz .

82

котором указываются название клуба, имена его председателя и его

заместителей и порядок, в котором заместители представляют председателя

клуба в палате и ее органах, а также список других членов клуба. В течение

срока полномочий должно представляться уведомление об именах

парламентариев, которые перестали быть членами клуба, и об именах новых

членов. Когда парламентарий выходит из клуба, он должен известить об этом

председателя клуба и председателя палаты в письменной форме.

Клубам выплачивается пособие (příspěvek) из бюджета палаты на

покрытие их расходов. Размеры пособия зависят от количества членов клуба, а

в Палате депутатов – и от участия в формировании Правительства. При этом

интересно, что для клубов политических партий, которые не входят в

Правительство, действует повышающий коэффициент 1,3. На каждый

календарный год палата утверждает правила управления финансовыми

пособиями, включая размер пособия, условия его выплаты, правила

расходования, учета и контроля. Кроме этого, клубы имеют право пользоваться

помещениями палаты для своей деятельности, в том числе техническими

средствами. Но самое важное – это право клубов на пропорциональное

представительство в органах палаты, так как через своих представителей они

могут влиять на принятие решений и проводимую Парламентом политику.

3. Статус парламентария

Правовое регулирование статуса парламентария осуществляется главным

образом Конституцией и регламентами палат, специального закона (подобного

российскому) по этому вопросу нет. Провозглашается принцип свободного

мандата, депутаты и сенаторы не связаны никакими указаниями (ст. 26

Конституции). Что касается прав и обязанностей, то в законодательстве

упоминаются их право (и обязанность) участвовать в работе палаты и ее

органов (никаких санкций за пропуски заседаний не предусмотрено), право на

получение информации от должностных лиц и органов исполнительной власти,

а также право отказаться свидетельствовать о фактах, которые стали известны в

83

связи с осуществлением функции парламентария, в том числе и после

прекращения мандата. Для них установлены правила несовместимости (нельзя

быть одновременно Президентом, судьей, осуществлять иные функции,

определенные законом). Как и в других странах, главные черты статуса члена

верхней палаты аналогичны основам статуса депутата нижней палаты, за

некоторыми исключениями (условий занятия должности, срока полномочий и

т.д.)158. Чешская Конституция в большинстве случаев использует формулу

«депутаты и сенаторы» (ст. 22 – 28).

Интересно, что ни о вознаграждении, ни о коммерческих запретах

Конституция не говорит, эти нормы содержатся в отдельных законах159. Можно

обратить внимание на приведенный в сноске Закон 1992 г. «О некоторых мерах,

связанных с охраной публичного интереса и несовместимостью некоторых

функций». Иначе он еще называется «Законом о конфликте интересов» и

регулирует отдельные отношения, касающиеся, в том числе, лоббистской

деятельности. Как известно, этот вид деятельности направлен на активное

отстаивание интересов граждан и общественных объединений в органах

государственной власти160. Однако для того, чтобы лоббизм позитивно влиял на

процесс принятия властных решений, соответствующий государственный орган

должен руководствоваться не частными, а публичными интересами161.

Депутаты и сенаторы наделены индемнитетом в том смысле, что не могут

привлекаться к ответственности за голосование и выступления в палатах и их

органах. Исключением являются высказывания, которые оскорбляют депутата,

сенатора, судью Конституционного суда, либо иное лицо, уполномоченное

законом присутствовать на заседании палаты или ее органов, и за которые

парламентарию грозила бы уголовная ответственность, однако он подвергается

158 См.: Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 2009. С. 41.

159 Zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců // www.psp.сz.

160 См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998. С. 18.161 См.: Сырунина Т. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное

обозрение, 2008, № 4 (65). С. 128.

84

дисциплинарному воздействию, при этом его могут обязать либо принести

извинения, либо уплатить штраф в пределах его месячного жалования (§ 13 - 18

Пд, § 14 - 19 Ст). Иную дисциплинарную ответственность парламентарий несет

только перед палатой, на него может быть наложено либо предупреждение,

либо штраф. Разбирательство производится в комитете по мандатам и

неприкосновенности, он же принимает решение о мере взыскания, при

несогласии парламентарий может подать апелляцию в палату.

Кроме того, депутаты и сенаторы обладают иммунитетом, то есть не

могут быть привлечены к уголовной ответственности без согласия

соответствующей палаты. Если палата не даст согласие, уголовное

преследование исключается навсегда (ст. 27 Конституции). Задержать

парламентария возможно, только если он был застигнут при совершении

преступления или сразу после него. Правоохранительный орган обязан

немедленно сообщить о задержании председателю соответствующей палаты, и

если тот в течение суток с момента задержания не даст согласие на передачу

задержанного суду, парламентарий освобождается. На ближайшем заседании

палата принимает окончательное решение о допустимости уголовного

преследования.

***

Таким образом, можно выделить характерную черту современного

Парламента Чехии – его двухпалатность, в сочетании с системой «слабой»

верхней палаты. Учреждение второй палаты в небольшом унитарном

государстве явилось данью досоциалистической традиции. Кроме того,

повлияла ситуация масштабного реформирования общественных отношений.

Сейчас Сенат выполняет роль дополнительного социально-политического

представительства и своеобразного баланса внутри Парламента и среди высших

органов государственной власти. Справедливо утверждение о том, что не

только между разными ветвями власти, но и внутри каждой ветви власти

существует собственный механизм сдержек и противовесов; применительно к

85

парламенту в нем участвуют подкомитеты палат, комитеты, палаты и сам

парламент в целом162. Зарубежный опыт недвусмысленно говорит в пользу

обособления палат, отражения их специфики в функциях, правах и

обязанностях, даже в порядке формирования163.

Можно отметить довольно развитую систему должностных лиц и органов

внутри палат Парламента, которые обеспечивают осуществление палатами их

функций. Закономерна большая схожесть между внутренней организацией

обеих палат, а также соответствующим правовым регулированием. Однако

представляется очевидной некоторая непоследовательность и пробельность

регламентов палат, особенно регламента Палаты депутатов, который, в

частности, не упоминает о существовании таких органов, как постоянные

делегации Парламента в международных организациях, или же Политический

совет палаты.

Значительную роль во внутренней организации палат Парламента играют

политические клубы (фракции). Влияние партийной составляющей особенно

проявляется в работе комитетов, формируемых на пропорциональной основе.

При этом заметно стремление законодателя к созданию по возможности более

крупных политических объединений парламентариев через предоставление

(или непредоставление) определенных льгот. Существующие парламентские

клубы отражают уже относительно сложившуюся партийную систему страны.

Что касается правового статуса парламентария, то, возможно,

специальный закон, подобный российскому, способствовал бы более

целостному правовому регулированию. На практике постоянную критику и

дискуссии в обществе вызывает парламентский иммунитет, предоставляющий

депутатам и сенаторам неоправданно высокую степень защиты.

162 См.: Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. – М., 1998. С. 40.

163 См.: Топорнин Б.Н. Предисловие // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. VII.

86

Глава V. ОБЩИЕ ПРОЦЕДУРЫ В ПАРЛАМЕНТЕ ЧЕХИИ

1. Постоянный характер деятельности

Как и некоторые другие постсоциалистические страны, Чешская

Республика конституционно закрепила постоянный характер деятельности

Парламента. Это было сделано в противовес прежней, социалистической

практике, когда центральные представительные органы государств собирались

на сессии на несколько дней в году и фактически ничего не решали. Согласно

ст. 34 Конституции Чехии, палаты находятся на сессии постоянно. По словам

чешских исследователей, «Конституция изменила традиционное понимание

сессии как особого ограниченного по времени периода деятельности

Парламента, который является более кратким, чем соответствующий срок

полномочий»164. Устанавливается, что сессия Палаты депутатов завершается

истечением срока ее полномочий или ее роспуском. В полном соответствии с

Конституцией, регламент Палаты депутатов не предусматривает каких-либо

периодов ее деятельности, более кратких, чем такая постоянная сессия.164 Pavlíček V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentař. 1. díl. Ústavní systém. Praha, 1998. Str.

165.

87

Что касается Сената, то его постоянная сессия не имеет даже тех

ограничений, которые есть у нижней палаты, так как Сенат не подлежит

роспуску и обновляется по частям каждые два года, у него нет срока

полномочий. Для удобства постоянная сессия Сената делится на двухлетние

функциональные периоды (funkční období) в зависимости от очередных

выборов, и все должностные лица и органы палаты назначаются на этот срок (§

24 регламента). Российская Конституция также провозгласила, что

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (ст. 99), но

при этом регламенты обеих его палат предписывают проведение двух

ежегодных сессий – весенней и осенней (ст. 40 регламента ГД, ст. 41

регламента СФ), что не совсем соответствует Конституции.

Все предыдущие Конституции чешского (чехословацкого) государства

предусматривали проведение весенней и осенней сессий Парламента. Трудно

предположить, чтобы депутаты работали все четыре года полномочий без

каникул, в каком-то другом порядке, чем сессионном. Если анализировать

практику деятельности Палаты депутатов, то можно заметить периоды

времени, когда палата проводит свои заседания, и когда она отдыхает.

Например, в четвертом сроке полномочий Палаты депутатов (2002 – 2006 гг.)

можно фактически выделить «весеннюю сессию», которая проходила в среднем

с 17 января по 9 июля каждого года, и «осеннюю сессию», проходившую с 30

августа по 19 декабря165.

Чем же тогда отличается сессионный порядок работы Парламента от

постоянного? Разница состоит в том, что палата сама решает о перерывах в

своей деятельности, то есть о времени каникул (ст. 34 Конституции Чехии). Для

сравнения, по Конституции Франции, Парламент собирается в силу закона на

одну очередную сессию, которая открывается в первый рабочий день октября и

заканчивается в последний рабочий день июня, при этом число дней, в течение

которых каждая палата может заседать во время очередной сессии, не может

165 Расчеты основаны на данных протоколов пленарных заседаний, размещенных на официальном сайте Палаты депутатов: www.psp. с z .

88

превышать ста двадцати (ст. 28)166. Последнее отражает антипарламентскую

направленность французской Конституции. Чешская Конституция, напротив,

предусматривает, что общая продолжительность перерыва сессии не должна

превышать ста двадцати дней в году, иначе Палате депутатов грозит роспуск

(ст. 35). Сейчас можно сказать, что и Палата депутатов, и Сенат в течение года

заседают в среднем на протяжении девяти месяцев при необходимых минимум

восьми167.

Путаницы для исследователей может добавить то, что для обозначения

«сессии» чешский законодатель использует слово zasedání, близкое русскому

слову «заседание», причем оно может переводиться и как «заседание», и как

«сессия». Однако для обозначения собственно «заседания» используется слово

schůze, имеющее еще значение «собрания»168. В теории перевода такие слова

называют «ложными друзьями переводчика», так как они могут помешать

уловить разницу между нетождественными по своей сути понятиями.

Созывает сессию Палаты депутатов Президент Республики не позднее,

чем на тридцатый день после выборов, то есть он может сделать это и раньше.

Если Президент не созовет сессию в указанный срок, сама Палата соберется на

тридцатый день после выборов (ст. 34 Конституции). На практике Палата

депутатов проводит свое первое заседание уже на 24-й день после каждых

выборов. Завершается сессия Палаты депутатов истечением срока полномочий,

либо роспуском. Конституция прямо прописывает основания для досрочного

роспуска палаты (ст. 35), при этом два основания имеют отношение к

Правительству (когда поставлен связанный вопрос о доверии и когда палата не

может сформировать Правительство), а два других – к деятельности самой

палаты (слишком большой перерыв в сессии и неспособность палаты

принимать решения). В 2009 г. добавилось еще одно основание – решение

166 Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 170.

167 Расчеты основаны на данных официального сайта Палаты депутатов: www.psp. с z и официального сайта Сената: www . senat . cz .

168 Чешско-русский словарь. В двух томах. 62 000 слов. Том II под ред. Л.В. Копецкого и Й. Филипца. Изд. 2-е стереотип. Москва, «Русский язык» - Государственное педагогическое издательство, Прага. 1976. С.314, 638.

89

палаты о самороспуске, принятое 3/5 голосов всех депутатов169.

Так как сессия Палаты депутатов носит постоянный характер, то обычно

составляется распорядок работы депутатов не на всю сессию, а на очередные

полгода. Такой распорядок обозначается чешским термином harmonogram, что

буквально переводится как график работы. Проект данного графика

разрабатывается Организационным комитетом и через председателя палаты

выносится на утверждение всей палаты. При этом можно заметить, что в

регламенте Палаты депутатов содержатся лишь разрозненные указания на

формы деятельности депутатов и на дни недели, когда они осуществляются.

Говорится только, что заседания палаты не должны проводиться по

понедельникам, субботам и воскресеньям (§ 53), для устных интерпелляций

предназначен четверг, для третьего чтения законов – среда и пятница (§ 54).

На практике Палата депутатов уже несколько лет использует 6-недельный

цикл деятельности. В графиках ее работы недели, начиная от начала

календарного года, пронумерованы от одной до шести, при этом 1-я и 2-я

недели посвящены заседаниям комитетов, 3-я неделя отводится для связи

депутатов с избирателями, 4-я и 5-я недели – для пленарных заседаний палаты,

6-я неделя имеет непостоянное назначение (она обычно приходится на время

фактических каникул, поэтому шестой номер нередко ставится напротив

нескольких недель подряд). Несмотря на такую нумерацию, в течение одного

дня недели депутаты осуществляют самую разнообразную деятельность:

участвуют в пленарных заседаниях, заседаниях различных комитетов и

комиссий, в работе депутатских клубов, проводят пресс-конференции. Кроме

того, как показывают протоколы, пленарные заседания палаты нередко

затягиваются, занимая вместо двух недель три.

Так как палаты работают на постоянной основе, то возможны не

внеочередные сессии, а внеочередные заседания палат. Во время сессии

заседания Палаты депутатов созываются председателем палаты на основе

169 Ústavní zákon č. 319/2009 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů // www.psp.сz.

90

закона или по решению палаты, а также по требованию одной пятой общего

числа депутатов (§ 51 регламента). Если же сессия прервана, то заседание

палаты может быть созвано ее председателем не только по требованию одной

пятой депутатов, но и по требованию Президента или Правительства, сессия в

этом случае возобновляется.

Недостатком чешского правового регулирования можно посчитать

отсутствие самого термина «внеочередное заседание» (mimořádná schůze) и в

Конституции, и в регламентах палат. Данный термин используется

неофициально, и даже в протоколе пленарного заседания может не отразиться

его чрезвычайный характер. Лишь изредка в новостях (на официальном сайте

Палаты депутатов) то или иное заседание называется внеочередным. Так, в

2007 г. таковыми были: 18-е заседание Палаты депутатов (посвященное

обсуждению закона о стабилизации публичных финансов), 24-е заседание (по

вопросу о выражении недоверия Правительству) и 25-е заседание (на нем

рассматривался целый ряд законов о налогах)170.

2. Пленарные заседания

Основной формой работы депутатов являются общие заседания палаты.

Первое после выборов заседание палаты имеет особо важное значение, так как

на нем избираются руководящие органы палаты, депутаты приносят присягу,

тем самым палата организуется. Согласно регламенту (§ 22), учредительное

заседание Палаты депутатов может быть созвано не ранее одного дня после

истечения ее предыдущего срока полномочий. Представляется, что целью

данной нормы является предельно точное соблюдение конституционно

установленного срока полномочий палаты.

Интересно, что первое заседание российской Государственной Думы

открывает старейший по возрасту депутат (ст. 99 Конституции). Эта традиция

сложилась еще в советское время и сейчас получила закрепление в

Конституции171. Регламент чешской Палаты депутатов эту непростую функцию 170 Официальный сайт Палаты депутатов: www.psp. с z .171 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М.: Юристъ, 2001. С. 288.

91

возлагает на бывшего председателя палаты при условии, что он получил

депутатский мандат (§ 22). В данной норме можно найти логику, если учесть,

что председателем палаты обычно становится лидер одной из крупнейших

фракций в палате, и вероятность его переизбрания в качестве депутата очень

высока, то же самое можно сказать и о его квалификации как

председательствующего. Не зря регламент Государственной Думы допускает,

что временно вести заседания палаты могут представители депутатских

объединений поочередно и по согласованию между ними (ст. 32). Запасные

варианты предусматривает и регламент Палаты депутатов, предоставляя это

право либо старейшему бывшему заместителю председателя палаты, если он

является депутатом, либо просто самому старшему депутату, а если он

откажется, то следующему по возрасту депутату.

На учредительном заседании Палаты депутатов на основе предложений

от клубов создается комиссия по выборам, а также комитет по мандатам и

неприкосновенности (§ 24 регламента). Палата депутатов избирает своего

председателя, по его предложению избирает его заместителей и заверителей.

Последнее, что делает палата согласно регламенту, она учреждает свои

комитеты и решает о количестве их членов (§ 28). Конечно, на первом

заседании палаты персональный состав комитетов не определяется, это предмет

довольно длительных партийных переговоров.

Процедура обычных заседаний регулируется регламентом Палаты

депутатов не так детально, как, например, регламентом Государственной Думы.

Кворум для принятия решений Палатой депутатов установлен в ст. 39

Конституции и составляет всего треть от общего числа членов палаты. При

этом § 54 регламента Палаты депутатов предписывает председателю палаты

начинать заседания в установленное время, независимо от количества

присутствующих депутатов. Для определения числа присутствующих, как и в

России, используется регистрация с помощью электронных карточек.

Присутствующим при голосовании считается депутат, зарегистрировавшийся в

интервале, установленном для голосования, с помощью устройства для

92

голосования (§ 69 регламента Палаты депутатов). Насколько можно судить по

стенограммам планарных заседаний, в чешском Парламенте нет практики

регистрации отсутствующих как присутствующих.

Заседания Палаты депутатов, как правило, открытые. Закрытые заседания

могут проводиться только при наличии условий, установленных законом (ст. 36

Конституции). Конституция требует открытого обсуждения проекта закона о

государственном бюджете и проекта закона о его исполнении (ст. 42). В

соответствии с регламентом Палаты депутатов, присутствие дополнительных

лиц разрешено, насколько это позволяет количество мест, отведенных для

гостей, общественности и представителей СМИ (§ 52). На практике имеется

одна галерея для прессы и одна для общественности на двух разных балконах,

каждая из них состоит из пятидесяти мест. Представители широкой

общественности могут посетить пленарное заседание, запросив формальный

пропуск у приемной стойки рядом с центральным входом в палату и пройдя

стандартную проверку на безопасность172. Палата депутатов может принять

решение на основе предложения от Правительства или депутата о том, чтобы

заседание или его часть были закрытыми, особенно если повестка дня

заседания включает секретные, закрытые вопросы, связанные с обороной и

безопасностью государства или другими важными секретными

обстоятельствами (§ 56 регламента).

Повестка дня каждого пленарного заседания утверждается Палатой

депутатов на основе предложения председателя палаты, который фактически

представляет проект повестки, составленный Организационным комитетом

палаты (§ 54). Комитет, клуб либо отдельный депутат могут предлагать

изменения и дополнения повестки, но они должны успевать сделать это до

окончательного одобрения повестки палатой, так как уже одобренная повестка

может быть расширена в ходе заседания только в исключительных случаях.

Достаточно, чтобы против предложения по дополнению уже одобренной

172 См.: In the Public Eye. Parliamentary Transparency in Europe and North America / Edited by Edwin Rekosh. – Washington. 1995. P. 55.

93

повестки возразили хотя бы два клуба или двадцать депутатов, такое

предложение будет отклонено. Без всяких ограничений Палата депутатов в

ходе заседания может перемещать пункты повестки, объединять дебаты по

двум и более пунктам, прервать и отложить рассмотрение какого-либо пункта.

Все процедурные вопросы решаются палатой голосованием без прений

простым большинством голосов. Указанные правила помогают избежать

затягивания заседаний и сэкономить время для рассмотрения утвержденной

повестки дня.

Довольно подробно регламент Палаты депутатов регулирует порядок

проведения парламентских дебатов (§ 57 – 67). Схема их проведения

стандартна: сначала выступает инициатор проекта (закона или другого решения

палаты), затем – докладчик от профильного комитета, далее разворачиваются

собственно прения (rozprava), то есть обсуждение проекта, после их завершения

инициатору и докладчику предоставляется заключительное слово, и палата

переходит к голосованию. Депутаты подают заявки на выступление в дебатах

письменно до начала заседания, либо уже в ходе дебатов могут известить

председательствующего о своем желании выступить, в том числе простым

поднятием руки. Приоритет имеют письменные заявки (§ 58).

При анализе норм регламентов можно заметить, что регламент

Государственной Думы более строго подходит к установлению порядка

проведения прений, предоставляя меньше усмотрения как депутатам, так и

палате в целом. Например, десять минут для одного выступления по

российскому законодательству - это максимум, по чешскому –

гарантированный минимум. Ограничение только двумя выступлениями одного

депутата по одному вопросу в России носит императивный характер, в Чехии –

диспозитивный, так как палата может принять иное решение. Кроме того, в

любой момент слово предоставляется уполномоченному представителю

депутатского клуба. На практике эта норма имеет такое значение, что при

необходимости время дебатов неофициально делится между фракциями в

палате.

94

Чем можно объяснить более строгие правила российского регламента?

Наверное, численным составом палат (450 депутатов в Государственной Думе и

200 человек в Палате депутатов). В этой связи показательны нормы,

касающиеся завершения дебатов. По регламенту Палаты депутатов,

председательствующий завершает прения, если больше нет заявок на

выступление (§ 66), а по регламенту Государственной Думы, прения

прекращаются по истечении времени, установленного палатой, либо по

решению большинства депутатов (ст. 59). С другой стороны, более

либеральные правила регламента Палаты депутатов могут быть обусловлены

более длительными парламентскими традициями. Так, представляется явно

излишней для Чехии норма российского регламента, предписывающая

депутатам во время работы в Думе носить «деловую одежду, соответствующую

официальному характеру деятельности Государственной Думы» (ст. 54).

Интересный элемент формализации присутствует в том, что регламент

Палаты депутатов предусматривает несколько типов предложений, которые

могут выдвигать депутаты в ходе прений (§ 63). Они могут предложить:

отложить принятие решения по проекту на другое время; больше не обсуждать

проект или не проводить голосование по нему (фактически это так называемый

преюдициальный вопрос); передать проект другому органу палаты для оценки;

выбрать один из нескольких альтернативных проектов для обсуждения; внести

какие-либо поправки в первоначальный проект; устранить какую-либо часть

первоначального проекта (раздел, параграф, пункт). Кроме того, возможны еще

и другие предложения (при буквальном переводе «непредвиденные»,

«дополнительные», «условные»). Для каждого типа предложения определено,

можно или нельзя внести в него поправки или отменить уже принятое

предложение.

В чешской Палате депутатов, как и в других парламентах, используется

открытое и тайное голосование. Голосование по законопроектам должно быть

только открытым (§ 73 регламента). Способ голосования предлагает

председательствующий, если иное не предусмотрено законом. По смыслу

95

регламента, основной способ для открытого голосования следующий: депутат

нажимает кнопку в устройстве для голосования (им он может воспользоваться с

помощью личной идентификационной карты) и поднимает руку. Устройство

для голосования фиксирует позицию каждого депутата («за», «против»,

«воздержался»). Поднятие руки при этом обеспечивает личное участие

депутата в голосовании, а также сигнализирует председательствующему о том,

что депутат завершил голосование по вопросу.

Открытое поименное голосование производится таким образом, что

председательствующий называет имя каждого депутата в алфавитном порядке,

депутат озвучивает свою позицию, а председательствующий должен ее

повторить. По процедурным вопросам решения чаще всего принимаются

простым поднятием руки, и если результат голосования очевиден, точное

количество голосов можно не устанавливать (§ 76). Тайное голосование

осуществляется с помощью бюллетеней. Регламент предусматривает, что

тайным голосованием избираются должностные лица палаты (председатель, его

заместители, председатели комитетов). Ни о каком передоверии или

делегировании голосов ни чешский, ни российский регламенты не говорят.

Конституция Чехии провозглашает, что депутаты и сенаторы осуществляют

свой мандат лично (ст. 26). Эта проблема особенно актуальна для современной

России, где депутаты не дисциплинированы и пропускают заседания, в

литературе предлагаются различные меры борьбы с этим явлением173, но

политической воли нет.

Обычно для принятия решений Палатой депутатов требуется простое

большинство голосов, то есть больше половины от числа присутствующих

депутатов (ст. 39 Конституции). Для некоторых решений (о доверии

Правительству, о преодолении вето верхней палаты или Президента по

законопроекту) необходимо согласие более половины всех депутатов. Самые

высокие требования установлены для одобрения конституционных законов – не

менее трех пятых голосов всех депутатов. В России вокруг понятия «общее 173 См.: Парламентское право России: учебник / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: Эксмо, 2006. С. 29.

96

число» депутатов с первых дней работы Думы велись активные споры, был

сделан запрос в Конституционный Суд, который истолковал это число как

число депутатов, установленное ч. 3 ст. 95 Конституции, то есть 450174.

Напротив, в Чехии таких споров не было, «все депутаты» значит 200,

именно столько членов в нижней палате Парламента. Вероятно, повлияла

небольшая численность палаты, где каждый голос на счету, а может быть, и то,

что палата формируется полностью по пропорциональной избирательной

системе, и депутатские вакансии заполняются намного проще и быстрее, чем по

мажоритарной системе. Конечно, реально депутатов может оказаться меньше,

если, например, кто-то досрочно выбыл, а преемника еще не успели наделить

мандатом, однако партии при решающих голосованиях стремятся избегать

таких ситуаций175.

3. Работа в комитетах и комиссиях

Всю подготовительную работу депутаты осуществляют в рамках

комитетов и комиссий. Регламент Палаты депутатов подробно регулирует

данную процедуру (§ 32 – 49). Он устанавливает, что комитеты не должны

собираться во время перерыва сессии палаты. Этим чешское законодательство

отличается, например, от словацкого, в котором тоже провозглашен

постоянный характер работы Парламента, однако во время перерыва сессии

комитеты продолжают осуществлять свою компетенцию (ст. 82 Конституции

Словацкой Республики), хотя сомнительно, чтобы словацкие депутаты

работали в праздники, пусть даже в рамках комитетов.

Учредительное заседание комитета созывает председатель палаты.

Комитет избирает своего председателя (палата должна его утвердить), его

заместителей и заверителей. Комитет проводит свои заседания по решению

палаты, по требованию председателя палаты, либо двух пятых всех членов

комитета. Комитет, как и палата в целом, разрабатывает и принимает

174 Вестник Конституционного Суда. 1995. № 2 – 3.175 См., например, результаты голосования по вопросу о выражении недоверия Правительству от 5.12.07 на

сайте Палаты депутатов: www.psp. с z , требуемое большинство – 101 голос при 198 присутствующих депутатах.

97

распорядок своей деятельности. Заседания комитетов, как правило, открытые,

при этом регламент Палаты депутатов прямо предусматривает, что заседания

Организационного комитета и комитета по мандатам и неприкосновенности

носят закрытый характер. В заседаниях комитетов (в том числе закрытых)

могут участвовать и депутаты, не являющиеся членами данного комитета, они

могут выступать, вносить предложения, но голосовать не могут.

Председательствующий вправе с согласия комитета предоставить слово и иным

лицам.

По каждому вопросу председатель комитета назначает докладчика с тем,

чтобы он подготовил информацию комитету. Несмотря на то, что комитеты,

как правило, формируются палатой на пропорциональной основе, регламент

Палаты депутатов содержит гарантии прав меньшинства. Согласно § 40,

меньшинство комитета (не менее одной пятой всего состава) может назначить

своего докладчика, который вправе представить противоположную (oponentní)

позицию не только членам комитета, но и всей палате. Эта норма регламента

является продолжением конституционной нормы, согласно которой «при

принятии решений большинством обеспечивается защита прав меньшинства»

(ст. 6 Конституции Чехии). В развитых зарубежных странах оппозиция была

включена в систему сдержек и противовесов на уровне парламентских

комитетов еще реформами 70-80-х гг. прошлого века176. Некоторые российские

исследователи предлагают включить отдельную главу в регламент

Государственной Думы о парламентском меньшинстве, в которой можно было

бы определить условия, позволяющие оппозиционной группе депутатов влиять

на работу нижней палаты российского Парламента177.

По результатам своей работы комитет принимает постановления (usne-

sení), направляемые палате. Кворум составляет одна треть членов комитета, для

действительности постановлений требуется согласие большинства

176 См.: Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. – М., 1998. С. 41.

177 См.: Гранкин И.В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право, 2007, № 7. С. 97.

98

присутствующих. Как и при пленарных заседаниях, ведется протокол. Правила,

касающиеся работы комитетов, равным образом относятся и к комиссиям (§

47).

Обращает на себя внимание закономерная для парламентской формы

правления, какая была до недавнего времени установлена в Чешской

Республике, тесная связь деятельности комитетов Палаты депутатов и

Правительства. Так, члены Правительства и руководители центральных

ведомств обязаны явиться на заседание не только палаты, но и отдельного

комитета по его требованию и предоставить необходимую информацию и

пояснения (ст. 38 Конституции и § 39 регламента). Свои постановления

комитеты могут направлять не палате, а министру или руководителю какого-

либо ведомства, которые должны на них отреагировать в 30-дневный срок (§

41). К сожалению, в перечне полномочий комитетов Государственной Думы

ничего не говорится о контроле за деятельностью министерств, они лишь

«проводят анализ практики применения законодательства» (ст. 19 регламента).

Можно согласиться с тем, что недостаточная правовая регламентация

взаимодействия комитетов и комиссий палат Федерального Собрания с

соответствующими федеральными министерствами и иными органами

исполнительной власти ослабляет и без того весьма ограниченные контрольные

права, как самих комитетов и комиссий, так и палат Парламента178.

4. Парламентские слушания

Отдельная глава в регламенте Государственной Думы и в регламенте

Совета Федерации посвящена такой традиционной форме парламентской

деятельности, как парламентские слушания, они упоминаются даже в

Конституции России (ст. 101). Однако такой процедуры нет ни в Конституции

Чехии, ни в регламенте Палаты депутатов. Парламентские слушания

предусмотрены только в принятом позднее регламенте Сената (§ 144 – 145).

Примечательно, что данная небольшая часть регламента помещена одной из

178 См.: Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания // Государство и право, 1998, № 8. С. 37.

99

последних и идет вслед за частью, посвященной петициям и другим

обращениям граждан. Отличием от российского регулирования является то, что

кроме «публичных слушаний» Сената, могут проводиться публичные слушания

на уровне отдельного сенатского комитета. В отчете Сената за 2006 г.

приводится информация о состоявшихся парламентских слушаниях на тему:

«Правовая оценка изгнания крестьянских семей с земли в 50-х годах прошлого

века»179. Наличие такой формы работы у верхней палаты чешского Парламента

выглядит как своеобразная компенсация ограниченности его контрольных

полномочий по сравнению с нижней палатой.

Парламентские процедуры в Сенате в основном совпадают с

аналогичными процедурами в Палате депутатов. Одна из причин такой

схожести заключается в том, что до принятия собственного регламента Сенат

несколько лет пользовался регламентом нижней палаты. Кроме того, палаты

чешского Парламента не имеют такой разницы в порядке формирования, какая,

например, существует между палатами российского Парламента. Большая часть

различий наблюдается в специальных парламентских процедурах, так как

палаты имеют разный объем полномочий.

5. Совместные заседания палат

В силу двухпалатной структуры чешского Парламента среди общих

парламентских процедур есть такая, которая регулирует совместные заседания

палат. По Конституции, совместные заседания палат созывает председатель

Палаты депутатов, и проходят они в соответствии с регламентом этой палаты

(ст. 37). После изменения Конституции в 2012 г. она упоминает только один

такой случай – это принесение присяги Президентом (ст. 59). Интересно, что

сейчас присяга приносится перед председателем Сената, а не Палаты

представителей. В этом просматривается некоторая непоследовательность

(заседание созывается председателем нижней палаты и ведется по ее

регламенту, а присяга приносится председателю верхней палаты).

179 Zpráva o činnosti Senátu za rok 2006 на официальном сайте Сената: www . senat .с z .

100

***

Таким образом, главной особенностью общих процедур в Парламенте

Чехии служит принцип постоянного порядка работы палат, который появился

как реакция на недавнее социалистическое прошлое, и который в чешском

законодательстве получил более последовательное закрепление, чем в

российском.

Из иных общих процедур можно обратить внимание на подробное

регулирование регламентами палат парламентских дебатов. В то же время

можно заметить, что чешский Парламент в большой мере в своей деятельности

опирается на самоорганизацию и обычаи, закрепляя в регламентах лишь

основы (например, в них не отражен принятый на практике цикличный порядок

работы по неделям, не упоминаются внеочередные заседания и т.п.). По-

прежнему не принят так называемый stykový zákon (закон о принципах

деятельности палат и их отношений между собой и с другими органами), о

котором Конституция говорит дважды (ст. 10b и ст. 40). Он мог бы

урегулировать подобающим образом виды деятельности, осуществляемые

палатами совместно. Кроме того, данный закон логически связал бы оба

регламента палат, придал бы правовому регулированию большую стройность.

Что касается полезного опыта для нашей страны, то в целях дальнейшего

совершенствования правового регулирования и практики, возможно, стоит

дополнить регламент Государственной Думы нормами о гарантиях прав

меньшинства (оппозиции), особенно в свете результатов выборов последних

лет, усилить контрольные полномочия комитетов палат, повысить дисциплину

депутатов.

101

Глава VI. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ПАРЛАМЕНТЕ ЧЕХИИ

1. Законодательный процесс

Начальной стадией данного процесса является внесение законодательной

инициативы. В конституционном регулировании этой стадии можно выделить

ряд особенностей. Во-первых, доминирование нижней палаты Парламента,

которое проявляется в том, что проекты законов вносятся только в Палату

депутатов (ст. 41 Конституции). В результате, законодательный процесс

движется по стандартной схеме: из нижней палаты в верхнюю.

Во-вторых, перечень субъектов права законодательной инициативы.

Наряду с группой депутатов, в нем указан просто депутат, что впрочем

встречается и в других восточноевропейских конституциях. Но в отличие от

них, в чешском перечне упоминается также представительство

территориальной самоуправляющейся единицы. Сюда же входят Сенат и

Правительство, но никаких органов специальной компетенции в нем нет. По

мнению некоторых чешских исследователей, отсутствие такого права у

судебных органов не учитывает в должной мере принципа разделения властей,

так как на практике получается, что законодательную инициативу в сфере

осуществления судебной власти выполняет Правительство с помощью

102

центрального органа управления, каким является Министерство юстиции180.

Здесь можно заметить, что российская Конституция признает это важное право

за высшими судами по вопросам их ведения (ст. 104). По сравнению с

предыдущими чехословацкими Конституциями, отличием является отсутствие

в нынешнем перечне парламентских комитетов, а также Президента

Республики. И по установившейся в новейшей истории Чехии традиции

осторожного отношения к общенациональным формам прямой демократии,

Конституция не упоминает народной законодательной инициативы.

Третьей особенностью данной стадии законодательного процесса можно

назвать заметную роль в ней Правительства, что характерно для парламентских

форм правления, какой Чехия была до последнего времени. Согласно ст. 44

Конституции, Правительство имеет право высказывать свое мнение по всем

проектам законов. Если оно не высказало свое мнение в течение тридцати дней,

проект считается одобренным Правительством.

Подробности осуществления права законодательной инициативы

предусматривает регламент Палаты депутатов (§ 86 – 89). Проекты законов

подаются в палату в письменном виде и одновременно на электронном

носителе. Они должны содержать «точную формулировку того, о чем палата

должна постановить». Как видим, речь идет о внесении уже готовых

законопроектов, а не законопредложений. На практике традиционно

используется не постатейный, а попараграфный способ организации

нормативного материала. Проект закона должен сопровождаться

обосновывающим докладом (důvodová zpráva), в котором дается оценка

действующего правового регулирования и поясняется необходимость в новом

регулировании, как в общем, так и в плане отдельных положений. Проекты

законов подаются председателю Палаты депутатов. Он их передает

Организационному комитету, рассылает всем депутатам и депутатским клубам,

а также Правительству. По рекомендации Организационного комитета

председатель Палаты определяет, какому комитету (или комитетам) должен 180 См.: Šín Z. Tvorba práva a její regulace – zkušenosti a problémy // Právník, 2002, 1. Str. 62.

103

быть поручен проект, назначает докладчика (zpravodaj) для первого чтения и

включает законопроект в проект повестки дня ближайшего заседания палаты (§

88).

Порядок подготовки Сенатом проектов законов установлен в его

регламенте (§ 127 – 131). Правом внесения «проекта сенатского проекта

закона» (в литературе его кратко называют предпроектом)181 обладают сенатор,

группа сенаторов, комитет либо комиссия палаты. Схема работы над

предпроектом стандартна: проводится первое чтение общего характера, затем

предпроект направляется в комитет на доработку, в ходе второго чтения

проводятся подробные дебаты, палата голосует по поправкам и по предпроекту

в целом. В случае положительного решения председатель Сената передает уже

готовый проект в Палату депутатов и определяет сенатора, который будет

представлять проект в нижней палате.

Процесс разработки правительственных законопроектов урегулирован

специальными Законодательными правилами Правительства182. Наличие таких

Правил является чешской традицией и имеет многолетнюю историю183. Как

отмечают чешские исследователи, тот факт, что существующие

Законодательные правила являются именно правилами Правительства,

свидетельствует о его ведущей роли в разработке и принятии законов184.

Статистика это подтверждает. В среднем на долю Правительства приходится

порядка 56,5 % законопроектов, на долю депутатов – 42,5 % (в том числе

депутатов большинства – 15 %, депутатов оппозиции – 25,5 %, совместно – 2

%), Сената – около 1,5 %, на долю представительств высших территориальных

единиц – незначительное число проектов185. При этом можно заметить, что

большой процент законопроектов поступает от самих депутатов, что

показывает относительно сильное положение Палаты депутатов в 181 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993 - 2001. Praha, 2002. Str. 147.182 Legislativní pravidla vlády, Usnesení vlády č. 188/1998, ve znění pozdějších předpisů.183 См.: Šín Z. Historie legislativních pravidel v našich zemích // Právník, 2002, № 12. Str. 1312 - 1352.184 См.: Schulz J., Marek K. K problematice tvorby právních předpisů // Právník, 1990, № 10. Str. 937.185 Средние цифры высчитаны по данным, приведенным в книге: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament

České republiky 1993 - 2001. Praha, 2002. Str. 240 - 248. Примерно такая закономерность прослеживается и в последние годы.

104

законодательстве.

Следующая стадия законодательного процесса – рассмотрение проекта

закона Палатой депутатов, которое осуществляется в трех последовательных

чтениях (čtení). Порядок их проведения подробно регулируется регламентом

палаты (§ 90 – 96). Первое чтение начинается с представления проекта закона

инициатором (navrhovatel), вслед за ним выступает назначенный ранее

докладчик (zpravodaj), затем разворачиваются общие прения (obecná rozprava).

В результате обсуждения Палата либо возвращает проект инициатору на

доработку, либо отклоняет его, либо (в случае положительного решения)

поручает какому-либо комитету (комитетам) дальнейшую работу над проектом.

При этом другие комитеты и отдельные депутаты могут сообщать письменно

свое мнение по проекту палате и соответствующему комитету.

Палата депутатов может принять закон уже в первом чтении (§ 90). В

этом случае после общих прений проводятся подробные прения (podrobná

rozprava), в которых допускается лишь исправление ошибок технического и

лингвистического характера, после заключительного выступления инициатора

проекта и докладчика Палата голосует об одобрении проекта. Такое

сокращение процедуры невозможно по отношению к проектам

конституционных законов, закона о государственном бюджете, международных

договоров по ст. 10 Конституции (самые важные международные договоры), а

также, если против этого возражают не менее двух клубов либо пятидесяти

депутатов.

Второе чтение открывается выступлением инициатора законопроекта и

последующим за ним выступлением докладчика от профильного комитета. При

этом комитет представляет палате свое постановление (usnesení), в котором он

рекомендует одобрить проект или отклонить. Если комитет рекомендует внести

в проект изменения и дополнения, он их точно формулирует. Меньшинство

комитета (как минимум одна пятая часть его членов) вправе предложить Палате

противоположный доклад (oponentní zpráva) (§ 92). Также проводятся сначала

105

общие, а затем подробные прения по проекту, предлагаются и обсуждаются

поправки. Палата может вернуть проект комитету на новое рассмотрение. До

окончания второго чтения инициатор еще может отозвать свой проект, потом

на это потребуется согласие палаты (§ 86).

В ходе третьего чтения проводятся заключительные прения, в которых

депутаты могут предлагать исправление ошибок технического, языкового и

логического характера, а могут предложить повторить второе чтение. Палата

голосует по предложениям и поправкам, в последнюю очередь голосуется

вопрос об окончательном одобрении законопроекта (§ 95).

Регламент Палаты депутатов предусматривает такой правовой институт,

как состояние законодательной необходимости (§ 99). Хотя его название (stav

legislativní nouze) напоминает ст. 81 германского Основного закона, однако его

содержание несколько отличается. Данное состояние вправе объявить

председатель Палаты депутатов по предложению Правительства при

чрезвычайных обстоятельствах, когда серьезным образом подвергаются

опасности основные права и свободы граждан, либо безопасность государства,

либо государству угрожает значительный экономический ущерб. Палата своим

решением может в любой момент отменить состояние необходимости либо

ограничить его срок. В период действия такого состояния законопроекты

рассматриваются по сокращенной процедуре, в частности Палата может

обойтись без первого чтения закона, отказаться от общих прений во втором

чтении, ограничить время выступлений пятью минутами, уменьшить перерывы

между отдельными стадиями законодательного процесса.

Аналогичные правила могут применяться также при военном положении

либо положении угрозы государству (§ 100а). Вслед за Палатой депутатов,

более краткие процедуры используются и в Сенате (§ 118 – 119). Особенностью

регулирования можно посчитать то, что Конституция Чехии ничего не говорит

об упрощенном порядке принятия законов. В 2011 г. оппозиция оспорила перед

Конституционным судом правомерность применения сокращенной процедуры

106

при принятии пакета поправок, ограничивающих социальные выплаты. Суд

предписал Парламенту рассмотреть данный закон с соблюдением полной

процедуры186.

Следующей стадией законодательного процесса, как в любом другом

двухпалатном парламенте, является рассмотрение проекта закона второй

палатой и преодоление возможных разногласий между палатами. Отличием от

российского регулирования можно назвать то, что даже после одобрения

нижней палатой проект закона остается «проектом», а не принятым законом.

Соответствующие нормы содержатся в Конституции Чехии (ст. 45 – 48),

регламенте Палаты депутатов (§ 97), регламенте Сената (§ 98 – 112). Проект

закона во второй палате проходит обычно те же этапы обсуждения, что и в

первой палате187. Однако в чешском Сенате процедура более краткая, чем в

Палате депутатов, там нет чтений, регламент Сената не использует этот термин.

Согласно его регламенту, проект закона проходит три этапа: передача проекта

комитету, рассмотрение в комитете, рассмотрение в Сенате. Два последних

этапа по процедуре похожи, так как включают выступление инициатора

проекта, докладчика, общие и затем подробные прения, голосование по

проекту. Интересно, что регламент Сената о правах меньшинства не упоминает.

Сенат может выразить свое положительное отношение к проекту закона

несколькими способами. Во-первых, он может принять постановление об

утверждении проекта. Во-вторых, он может принять постановление об

оставлении проекта без рассмотрения. В-третьих, он может вообще не

предпринимать никаких действий в отношении проекта в течение

конституционно установленных тридцати дней (ст. 46). Все три способа

означают одобрение проекта Сенатом. По Конституции, обязательного

согласия Сената требует принятие конституционных законов, закона о выборах,

закона о принципах деятельности палат и их отношений между собой и с

186 См.: Мониторинг конституционных новостей. Чехия // Сравнительное конституционное обозрение, 2011, № 2 (81). С. 13.

187 См.: Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. – М.: Спарк, 1999. С. 198.

107

другими органами (stykový zákon), а также закона о регламенте самого Сената

(ст. 39 - 40). Сенат не может отказаться рассматривать данные законопроекты

(§ 113).

Что касается несогласия Сената с Палатой депутатов, то он может не

согласиться с проектом закона в целом (то есть отклонить его) либо в какой-то

части (то есть внести поправки). В случае отклонения проекта Сенатом Палата

депутатов может преодолеть его вето абсолютным большинством голосов. Если

же Сенат возвращает проект закона с поправками, то голосование в Палате

депутатов проводится по проекту в редакции Сената, причем внесение

депутатами новых поправок не допускается (ст. 47 Конституции). Если Палата

депутатов согласна с редакцией Сената, то достаточно простого большинства

голосов. Если же нет, то проводится новое голосование по проекту в его

первоначальной редакции, в которой он направлялся в Сенат. Проект закона

считается принятым, если за него проголосовало абсолютное большинство

депутатов. Таким образом, можно выделить две особенности. Первая

особенность заключается в том, что из всех вариантов преодоления вето

верхней палаты был выбран самый простой – повторное голосование

повышенным большинством голосов депутатов. Ни создания согласительных

комиссий, ни совместных заседаний палат в этих целях не предусмотрено.

Вторая особенность состоит в том, что как бы ни сильна была Палата депутатов

при принятии законов, ее власть ограничена тем, что она может голосовать по

поправкам Сената только целиком, не внося своих изменений.

По словам чешского исследователя Я. Киселы, возможность выбора

Палатой депутатов поправок Сената могла бы привести к ослаблению влияния

верхней палаты на законодательный процесс, так как Палата депутатов могла

бы одобрять только поправки технического характера, а все остальные

отклонять, этим Сенат был бы отстранен от принятия политически важных

решений188. С другой стороны, можно вспомнить рассуждения известного

188 См.: Kysela J. Spory mezi komorami v dvoukomorových parlamentech a způsoby jejich řešení // Právník, 2002, № 7. Str. 746.

108

ученого И. Бентама о том, что, если одной палате парламента предоставлено

право инициативы, а другой палате – право «негатива» (то есть отклонения

проекта), то вторая палата, отрицая, доказывает свое значение, а соглашаясь,

кажется ничтожной189. В докладе Сената за 2010 г. содержатся следующие

данные. За год в Сенат поступили 54 законопроекта, из них 41 проект он

поддержал, 5 проектов возвратил в Палату депутатов с поправками, 5 проектов

отклонил, по 3 проектам не принял постановлений. Показательно, что из всех

случаев разногласий между палатами в 60 % случаев решение принималось в

редакции Сената и только в 40 % случаев – в редакции Палаты депутатов190.

Помимо этого, Конституция Чехии возлагает на Сенат функцию

«запасного законодателя»: в случае роспуска Палаты депутатов Сенату

предоставляется право принимать акты, имеющие силу закона, по вопросам,

требующим законодательного регулирования, которые не терпят

отлагательства (ст. 33). Буквально данные акты переводятся как

«законодательные меры» (zákonné opatření). Процедура их принятия Сенатом, в

целом, аналогична принятию законов, но за рядом исключений (§ 120 – 126).

Во-первых, ограничен предмет таких актов: Сенат не вправе регулировать ими

вопросы Конституции, государственного бюджета и отчета о его исполнении,

избирательного закона, международных договоров по ст. 10 Конституции. Во-

вторых, проекты данных актов могут исходить только от Правительства. В-

третьих, вместо подписи председателя Палаты депутатов они скрепляются

подписью председателя Сената. Наконец, законодательные акты Сената

подлежат утверждению на первом заседании Палаты депутатов, и если

депутаты их не одобрят, эти акты утрачивают силу.

Заключительная стадия законодательного процесса – подписание закона

главой государства и его опубликование. Чешская Конституция не использует

термины «санкционирование», «промульгация», «вето». Тем не менее, она

предоставляет Президенту право в течение 15 дней с момента поступления

189 См.: Бентам И. Тактика законодательных собраний. Спб., 1907. С. 41.190 Zpráva o činnosti Senátu za rok 2010 на официальном сайте Сената: www.senat.сz.

109

закона возвратить его Парламенту со своим обоснованием (ст. 50). Такое

решение Президента не требует контрасигнатуры членов Правительства,

однако оно не распространяется на конституционные законы. Президентское

вето преодолевается только нижней палатой Парламента, для этого необходимо

абсолютное большинство голосов депутатов. Как и в случае с Сенатом,

внесение новых поправок не допускается. На практике Президент весьма

ограниченно пользуется своим правом вето (применительно к 4 – 6 % законов),

почти всегда оно преодолевается191.

Принятый закон подписывают председатель Палаты депутатов,

Президент и председатель Правительства (ст. 51 Конституции). Очевидно

разное значение этих подписей. Председатель Палаты депутатов удостоверяет,

что закон принят с соблюдением установленной процедуры. Президент своей

подписью санкционирует закон, выражая с ним согласие, только он располагает

правом вето. Если Президент накладывает на закон вето, и оно преодолевается

Парламентом, закон передается сразу главе Правительства (§ 107 регламента

Палаты депутатов). Подпись премьер-министра может рассматриваться как

заменитель контрасигнатуры. Для вступления закона в силу требуется, чтобы

он был опубликован (ст. 52 Конституции). Способ опубликования

устанавливается специальным законом192. Официальным источником

опубликования является «Собрание законов» (Sbírka zákonů).

Особенности имеет процедура принятия финансовых законов. Речь идет,

в первую очередь, о бюджете. Согласно ст. 42 Конституции, проект закона о

государственном бюджете представляет Правительство, а решение по нему

принимает Палата депутатов, причем только после обсуждения на открытом

заседании. Ограничение круга субъектов права законодательной инициативы

по вопросам бюджета является типичным и в какой-то мере вытекает из общей

ответственности Правительства за управление делами государства. В том, что

верхняя палата Парламента полностью исключена из этого процесса, можно

191 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993 - 2001. Praha, 2002. Str. 170.192 Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv // www.psp.сz.

110

найти логику, если учесть, что она не участвует ни в формировании

Правительства, ни в его ответственности.

Подробнее порядок принятия закона о государственном бюджете

урегулирован регламентом Палаты депутатов (§ 101 – 106) и Законом о

бюджетных правилах193. В целом, процедура близка к принятию обычных

законов, также проводятся три последовательных чтения. Однако большее чем

где-либо значение имеют сроки, установленные для совершения тех или иных

действий. Их цель, с одной стороны, дать депутатам возможность взвешенно

подойти к обсуждению бюджета, с другой стороны, успеть его одобрить до

начала нового бюджетного года. Правда, чешскому Парламенту в противном

случае не грозит роспуск, в отличие от польского (ст. 225 Конституции

Польши)194.

Правительство обязано представить проект закона о бюджете в Палату

депутатов не позднее трех месяцев до начала бюджетного года (§ 101

регламента). Бюджетный комитет Палаты знакомится с проектом. В первом

чтении проводятся общие прения, в ходе которых утверждаются основные

показатели бюджета (размер доходов и расходов, сальдо, способ решения

проблемы сальдо и т.д.). В дальнейшем эти показатели менять нельзя. Далее,

проект бюджета по отдельным главам направляется на проработку в различные

комитеты палаты. Минимальный срок для рассмотрения глав бюджета в

комитетах составляет тридцать дней (§ 103). Во время второго чтения

проводятся подробные прения, предлагаются поправки. Третье,

заключительное, чтение может состояться не ранее 48 часов после окончания

второго чтения. Здесь прения могут иметь целью только исправление ошибок

технического или лингвистического характера. Палата голосует по поправкам,

и либо выражает согласие с проектом бюджета в целом, либо решает вернуться

ко второму чтению (§ 106). Можно заметить, что ни Конституция, ни регламент

193 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.

194 Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 388.

111

Палаты депутатов не содержат ограничений для права депутатов предлагать

поправки к закону о бюджете, однако основную роль в этом процессе играют

комитеты, и в первую очередь, бюджетный комитет (§ 104).

Ситуация, когда закон о бюджете еще не принят, а бюджетный год уже

наступил, в чешском законодательстве получила название «временного

бюджетного положения» (rozpočtové provizorium). В этом случае до

вступления нового закона о бюджете в силу действуют правила закона о

бюджете на предыдущий бюджетный год (§ 9 Закона о бюджетных правилах).

На практике такая ситуация возникала дважды (в 1999 и 2000 гг.), но в

дальнейшем закон о государственном бюджете принимался вовремя. В

среднем, Правительство представляет проект закона о бюджете 26 сентября, а

Палата одобряет его окончательно 12 декабря195. Именно дата окончательного

одобрения Палатой депутатов считается датой принятия закона о бюджете, хотя

далее закон идет на подпись Президенту и премьер-министру. Кроме того,

Правительство представляет Палате депутатов проект закона об исполнении

государственного бюджета (ст. 42 Конституции), однако регламент палаты

обходит этот вопрос молчанием.

Порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Чехии

регулируется законодательством довольно кратко и отрывочно. Дополнение и

изменение Конституции могут осуществляться только конституционными

законами, при этом не подлежат изменению «основные атрибуты

демократического правового государства» (ст. 9 Конституции). Для принятия

конституционного закона требуется согласие трех пятых всех депутатов и трех

пятых присутствующих сенаторов (ст. 39), а Президент не имеет права вето (ст.

50). Получается, что инициаторами и общим порядком рассмотрения

конституционные законы не отличаются от обычных законов. Главное различие

состоит в том, что при принятии конституционных законов палаты

равноправны. При этом Сенат не может «молчаливо» одобрить

конституционный закон, как это допускается при принятии обычных законов 195 Расчеты основаны на данных официального сайта Палаты депутатов: www.psp. с z .

112

(ст. 46, 48). Нельзя принять конституционный закон и по укороченной

процедуре (§ 90 регламента Палаты депутатов).

Таким образом, способ внесения изменений в Конституцию является

чисто парламентским, без обращения к населению, что характерно для

современной Чехии. На сегодняшний день подобных конституционных законов

принято всего семь, самые объемные из них обусловлены вхождением страны в

НАТО и Европейский Союз, а также введением прямых выборов Президента196.

Кроме конституционных законов, изменяющих и дополняющих Конституцию,

есть и такие, на которые ссылается сама Конституция. Порядком принятия они

не отличаются, и в этом смысле можно провести аналогию со ст. 138

Конституции Италии197.

Что касается международных договоров, то Парламент дает согласие на

ратификацию тех видов договоров, которые перечислены в ст. 49 Конституции,

причем требуется положительное решение обеих палат. Здесь применяется та

же процедура, что и при рассмотрении законопроектов, с тем лишь

исключением, что проводятся только два чтения, так как палаты не могут

вносить поправки в текст международного договора (§ 108 регламента Палаты

депутатов). Они могут либо согласиться на ратификацию, либо нет, либо

отложить вопрос. Регламент Сената упоминает еще один вариант поведения

палаты (§ 117b): он может обратиться в Конституционный суд с запросом о

проверке соответствия международного договора конституционной системе (по

обновленной ст. 87 Конституции). В этом случае рассмотрение в Сенате

приостанавливается до вынесения решения Конституционным судом. В

принципе, с таким запросом могут обратиться и депутаты. Согласие на

ратификацию международного договора оформляется постановлением палаты.

Сам договор должен быть обязательно опубликован для того, чтобы вступить в

силу (ст. 52 Конституции). Источником опубликования служит «Собрание

196 Ústava České republiky, ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb., č. 319/2009 Sb., č. 71/2012 Sb. // www.psp.сz.

197 Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 329.

113

международных договоров»198. Вместо термина «денонсация» регламенты

палат используют довольно громоздкое словосочетание «отказ от

международного договора, на ратификацию которого дал согласие Парламент».

Процедура аналогична, только без обращения в Конституционный суд.

Новейшей тенденцией в законодательстве многих восточноевропейских

стран стало регулирование вопроса принятия актов в рамках Европейского

Союза. В чешской Конституции этому посвящена новая ст. 10b. Ее нормы

конкретизированы в регламентах обеих палат Парламента (§ 109a – 109c Пд и §

109a – 109c Ст). Так как сами депутаты и сенаторы непосредственно не

участвуют в принятии актов Евросоюза, была установлена обязанность

Правительства регулярно и заблаговременно информировать Парламент о

вопросах, которые связаны с обязательствами, вытекающими из членства

Республики в Союзе.

Палаты вправе высказываться по готовящимся актам ЕС и персональным

назначениям, а Правительство должно учитывать их мнение при ведении

переговоров и не вправе занимать окончательной позиции, пока палаты не

закончили обсуждение, кроме случаев «значительной неотложности». В 2009 г.

в регламент Палаты депутатов были включены нормы, согласно которым

палата может подать жалобу на акт Европейского Союза через Правительство

страны в Суд ЕС, если этот акт нарушает принцип субсидиарности (§ 109d –

109h Пд). Интересно, что Конституция предусматривает возможность создания

совместного органа палат для осуществления компетенции Парламента в

данной сфере.

2. Процедуры выборов и назначений

Из парламентских процедур выборов и назначений ранее одной из

важнейших была процедура избрания Президента Республики. Фактически в

новейшей истории Чешской Республики Парламентом были избраны два

Президента (В. Гавел в 1993 и 1998 гг. и В. Клаус в 2003 и 2008 гг.).

198 Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv // www.psp.сz.

114

Следующие президентские выборы пройдут в январе 2013 г. посредством

всенародного голосования. Правом выдвижения кандидатов, кроме 50 000

граждан, обладают 20 депутатов и 10 сенаторов. Выборы назначает

председатель Сената (обновленная ст. 56 Конституции).

Сейчас наибольшее значение имеют процедуры по формированию

Правительства. Так как Чехия в настоящее время относится к смешанным

республикам с доминированием парламента, решающая роль в определении

состава Правительства принадлежит Парламенту, точнее Палате депутатов (ст.

68 Конституции). С точки зрения процедуры, Конституция предоставляет

Президенту и Палате депутатов три попытки образовать Правительство. Во-

первых, Президент назначает председателя Правительства и по его

предложению остальных членов Правительства, и в течение тридцати дней

Правительство предстает перед Палатой депутатов для получения доверия. Во-

вторых, если Палата не выразит доверия Правительству, процедура повторяется

заново. И, в-третьих, если вновь доверие не получено, Президент назначает

Председателя Правительства по предложению председателя Палаты депутатов.

Если и так сформированному Правительству Палата не выразит доверия,

Президент вправе распустить Палату (ст. 35 Конституции). Обращает на себя

внимание, что формально Конституция не связывает Президента в выборе

премьер-министра в ходе первых двух попыток, а вторая и третья попытки не

дают таких широких прав Палате депутатов, какие есть, например, у польского

Сейма, когда он сам может избрать весь состав Правительства (ст. 154

Конституции Польши).

Согласно регламенту Палаты депутатов, при решении вопроса о доверии

Правительству применяется поименное голосование (§ 85). Для принятия

постановления о выражении доверия требуется согласие более половины

присутствующих депутатов. Если такого большинства не набрано, значит,

доверие не выражено. Парламентский способ формирования Правительства

имеет свои недостатки, которые проявились после выборов в Палату депутатов

115

в июне 2006 г.199. Голосование избирателей не дало преимуществ ни правым, ни

левым, поделившим места в палате поровну. Правительство удалось

сформировать только в январе 2007 г.200.

Наконец, можно упомянуть процедуру утверждения судей

Конституционного суда (ст. 84 Конституции). Назначает данных судей

Президент с согласия Сената. За принятие решения должны проголосовать

более половины присутствующих сенаторов (§ 140 регламента). Остальные

процедуры выборов и назначений регламентами палат подробно не

регулируются.

3. Контрольные процедуры

Традиционной формой контрольной деятельности чешского Парламента

являются интерпелляции (interpelace). Они упоминались еще Конституцией

1920 г. (§ 52), о разных видах интерпелляций писал в начале XX в. Б. Бакса201.

Конституция закрепляет право каждого депутата внести интерпелляцию

Правительству либо его члену по вопросам их компетенции (ст. 52).

Соответствующий член Правительства обязан ответить на интерпелляцию в

течение тридцати дней с момента ее внесения. Как видим, данным правом

обладают только депутаты нижней палаты, так как именно перед ней

Правительство несет ответственность (ст. 68).

Регламент Палаты депутатов различает два вида интерпелляций – устные

(§ 111) и письменные (§ 112). Для устных интерпелляций предназначен

специальный день (четверг). О внесении устной интерпелляции депутат должен

сделать письменную заявку председателю палаты, с обязательным указанием ее

темы и адресата. Очередность выступающих определяется жребием. Если

депутат отсутствует в зале в момент, когда ему предоставлено слово, он теряет

свою очередь и его заявка пропадает. То же самое происходит, если время для

заслушивания интерпелляций истекло. Председатель или другой член

199 См.: Впервые в истории независимой Чехии депутаты не выразили доверие правительству // Radio Praga. 04.10.2006.

200 См.: Победа без ощущения триумфа // Radio Praga. 21.01.2007.201 См.: Baxa B. Parlament, jeho vývoj, složení a funkce. Díl I. Praha. 1924. Str. 204.

116

Правительства должен ответить на интерпелляцию сразу (bezprostředně) после

ее произнесения. После ответа министра, интерпеллянт может задать ему

дополнительный вопрос, на который также требуется незамедлительно

ответить. Сама интерпелляция по времени не должна превышать 2 минут,

дополнительный вопрос – 1 минуты, ответ на интерпелляцию – 5 минут, ответ

на дополнительный вопрос – 2 минут. Если адресат интерпелляции в данный

момент отсутствует, либо заявит, что на интерпелляцию (или дополнительный

вопрос) невозможно ответить немедленно, он должен ответить депутату

письменно в течение тридцати дней.

Получается, что устная интерпелляция может приобрести письменный

характер. Но возможна и обратная ситуация, когда на письменную

интерпелляцию члены Правительства отвечают на заседании палаты. Это

происходит, если депутат не удовлетворен полученным письменным ответом.

Тогда он просит председателя палаты включить интерпелляцию в повестку дня

ближайшего заседания, приходящегося на четверг. Интерпелляция и ответ на

нее печатаются и рассылаются всем депутатам. По этому вопросу проводятся

прения, и по инициативе автора интерпелляции палата может принять

одобрительное (souhlasné) или неодобрительное постановление. Однако

неодобрение депутатами ответа на интерпелляцию не грозит члену

Правительства отставкой: он всего лишь должен представить новый ответ в

течение тридцати дней. Если член Правительства не отвечает на письменную

интерпелляцию в срок, депутат через председателя извещает об этом палату.

Таким образом, понимание «интерпелляции» по чешскому

законодательству имеет особенности: устные интерпелляции носят скорее

характер вопросов, да и письменные интерпелляции не влекут принятия

решения о доверии или недоверии Правительству. На практике письменные

интерпелляции используются гораздо больше, чем устные, при этом активность

депутатов зависит от расклада политических сил, потому что интерпелляции

вносятся, как правило, оппозиционными партиями. В результате, подача

интерпелляции способна ускорить решение той или иной проблемы, но так как

117

данная процедура не может привести к отставке Правительства, она

используется часто как средство получения информации, а не форма

ответственности202.

Кроме внесения интерпелляций, каждый депутат обладает правом

требовать от членов Правительства и руководителей административных

органов информации и объяснений (informace a vysvětlení), необходимых для

осуществления его функции (§ 11 регламента). Аналогичное право есть у

комитетов палаты, исключением является информация, защищенная законом.

Сенаторы и органы Сената также наделяются таким правом, причем они могут

запрашивать информацию и у органов территориального самоуправления (§ 12,

46 регламента).

Еще одна форма контроля – парламентские расследования – довольно

подробно урегулирована в чешском законодательстве. По Конституции, для

расследования вопроса, представляющего публичный интерес (věci veřejného

zájmu), Палата депутатов по инициативе одной пятой своих членов может

создавать следственные комиссии (ст. 30). Как и в других парламентских

республиках, какой Чехия была до недавнего времени, чаще всего предложения

о проведении парламентского расследования исходят от оппозиции203.

Производство в комиссии регулируется законом. Таким законом является

регламент Палаты депутатов и приложение к нему, которое содержит

регламент следственной комиссии204. Способ формирования следственной

комиссии палата выбирает сама, но на практике выбор всегда делается в пользу

пропорционального порядка. К деятельности следственной комиссии

применяются общие положения, касающиеся комитетов, за некоторыми

исключениями, например в состав комиссии не могут входить депутаты,

являющиеся членами Правительства. При учреждении следственной комиссии

Палата депутатов должна точно определить вопрос, подлежащий

202 См.: Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993 - 2001. Praha, 2002. Str. 92 - 93.203 См.: Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С.

177.204 Příloha č. 1 k Jednacímu řádu Poslanecké sněmovny. Jednací řád vyšetřovací komise.

118

расследованию, и срок, в течение которого комиссия обязана представить

Палате свои наблюдения и предложения. По итогам их рассмотрения Палата

принимает постановление, о содержании или последствиях которого регламент

ничего не говорит.

Следственная комиссия наделяется широкими правами по установлению

фактических обстоятельств дела: она может запрашивать информацию и

пояснения, вызывать свидетелей, привлекать экспертов и переводчиков. Для

решения конкретных задач и ведения документов комиссия может приглашать

специалистов, прежде всего следователей, а также административных

технических работников. Для принудительного привода лиц в качестве

свидетелей она может пользоваться помощью полиции. Если комиссия

обнаружит факты, свидетельствующие о совершении преступления, она может

(může) известить о них органы уголовного преследования.

Однако ни Конституция, ни регламент ничего не говорят о соотношении

деятельности следственной комиссии и судебных органов (могут ли они вести

производство по одному и тому же делу одновременно, какова значимость их

выводов друг для друга). Интересно, что поменялся порядок работы

следственной комиссии, сначала он был только закрытым, сейчас он, как

правило, открытый205. О проведении закрытого заседания комиссия может

принять решение по инициативе одного из своих членов, либо если

затрагиваются вопросы, составляющие секретные данные, связанные с

обороной или безопасностью государства (§ 48). На практике предметом

парламентского расследования обычно выступает деятельность какого-либо

банка или коммерческой компании206.

Как в любой республике с доминированием парламента, в Чехии

закреплен принцип парламентской ответственности Правительства, причем оно

ответственно только перед нижней палатой (ст. 68 Конституции). Формально 205 Zákon č. 167/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění

pozdějších předpisů // www.psp.сz.206 Например, в 2007 г. была создана следственная комиссия для установления обстоятельств проведения

конкурса и заключения договора между Чешской Республикой и фирмой Kapsch о взимании дорожного сбора с грузовых транспортных средств выше 12 тонн // www.psp.сz.

119

возможна лишь солидарная ответственность. Конституция и регламент Палаты

депутатов регулируют процедуры вотума недоверия и отказа в доверии. Вотум

недоверия (vyslovení nedůvěry) как результат парламентской инициативы

усложнен рядом требований: инициировать его могут не менее пятидесяти

депутатов, для принятия постановления необходимо согласие более половины

всех членов Палаты (ст. 72 Конституции). Проводится поименное голосование

(§ 85 регламента). В отличие от некоторых других восточноевропейских стран

(Польши, Венгрии, Словении), Чехия не восприняла немецкую модель

конструктивного вотума недоверия.

Отказ в доверии процедурно выглядит так, что постановление о

выражении доверия Правительству не набирает необходимого числа голосов в

Палате (§ 85). В отличие от постановления о выражении недоверия, для

принятия постановления о выражении доверия требуется не абсолютное, а

простое большинство голосов (более половины от присутствующих, а не от

всех депутатов). С точки зрения стабильности системы взаимных отношений

между Парламентом и Правительством, логичным является то, что отказать

Правительству в доверии для Парламента легче, чем выразить недоверие.

Как и в других современных конституциях, по чешскому основному

закону возможен связанный вопрос о доверии. Правительство вправе

потребовать, чтобы Палата депутатов завершила рассмотрение

правительственного законопроекта в течение трех месяцев со дня его

поступления, если оно связывает с этим вопрос о выражении доверия (ст. 44

Конституции). Если палата по истечении указанного срока не примет

постановления по законопроекту Правительства, она может быть распущена

Президентом (ст. 35 Конституции). Во всех остальных случаях, если Палата

депутатов выражает недоверие Правительству или отказывает ему в доверии,

Правительство подает в отставку, а Президент ее принимает (ст. 73

Конституции). Таким образом, процедуры парламентской ответственности

Правительства в Чехии вполне стандартны, отличительной чертой является то,

что Парламенту грозит роспуск лишь в ситуации связанного вопроса о доверии.

120

Что касается практики применения указанных форм ответственности, то

только в марте 2009 г. парламентской оппозиции удалось с их помощью

отправить Правительство в отставку, впервые в истории независимого

чешского государства. За недоверие проголосовал 101 депутат при

необходимых 101 голосе, против – 96. Интересно, что в ходе голосования к

оппозиции присоединились четыре парламентария из правящей коалиции207. В

разные годы предпринимались аналогичные попытки, но для отставки

Правительства не хватало двух-трех голосов в пользу такого решения, что еще

раз свидетельствует о примерном политическом равенстве между правыми (во

главе с ГДП) и левыми (во главе с ЧСДП)208.

Среди процедур юридической ответственности высших должностных лиц

наиболее полно Конституцией и законами регулируется порядок отрешения от

должности главы государства. И в этом Чехия, вместе с другими

восточноевропейскими странами, последовала примеру германского Основного

закона с той лишь разницей, что германскому Президенту обвинение перед

Конституционным судом вправе предъявить либо Бундестаг, либо Бундесрат

(ст. 61), а чешскому Президенту – верхняя палата Парламента с согласия

нижней палаты (ст. 65). Здесь Сенат выступает в качестве гаранта соблюдения

конституционной законности. Он же уполномочен давать согласие на

задержание и уголовное преследование судьи Конституционного суда (ст. 86).

Развернутые нормы о выдвижении обвинения против Президента

содержатся в регламенте Сената (§ 136 – 139). Основанием для отрешения

Президента от должности сейчас является государственная измена (velezrada),

либо грубое нарушение Конституции или иной части конституционной

системы. Инициировать процедуру могут не менее одной трети сенаторов.

Такое же число сенаторов может предложить палате отозвать ее обвинение, но

только до того, как Конституционный суд удалится на заключительное

207 См.: Свиридов Л. Парламент Чехии выразил недоверие правительству // http://www.rian.ru/world/20090324/165914025.html.

208 См.: Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО, 1997, № 3 (20) / № 4 (21). С. 177; КПВО, 2003, № 2 (43). С. 143; КПВО, 2004, № 1 (46). С. 173.

121

совещание209. Обе эти инициативы рассматриваются Сенатом на закрытом

заседании, однако голосование по ним проводится открыто и поименно.

Интересно, что ни Конституция, ни регламент не указывают необходимого для

принятия решения большинства голосов сенаторов. Получается, что такой

важный акт одобряется так же, как обычное постановление палаты, то есть

достаточно более половины голосов присутствующих сенаторов, а

присутствовать может лишь одна треть (ст. 39 Конституции).

Последняя контрольная процедура, на которой остановимся, это

рассмотрение петиций. По ст. 18 Хартии основных прав и свобод, являющейся

частью конституционной системы Чехии, каждый вправе индивидуально или

совместно с другими обращаться в органы государственной власти или органы

территориального самоуправления с просьбами, предложениями и жалобами по

вопросам, представляющим публичный или иной общий интерес. Регламенты

палат содержат сходное правовое регулирование (§ 113 – 114 Пд и § 142 - 143

Ст).

Петиции (petice), адресованные палате, ее органам и должностным лицам,

передаются комитету по петициям. Он проверяет выполнение требований,

установленных законом210, и направляет копию петиции органу палаты, чья

компетенция соответствует предмету обращения. Данный орган решает либо

заслушать петиционера (pisatele) или представителя комитета, либо известить о

содержании петиции соответствующего члена Правительства, руководителя

иного органа управления, представителя территориального самоуправления.

После проведения разбирательства ответственный орган направляет

петиционеру ответ, в котором излагает свою позицию по содержанию петиции

и принятые меры. Копия ответа отсылается также комитету по петициям. О

полученных петициях, их содержании и принятых мерах комитет представляет

палате отчеты (обычно 15 февраля и 15 августа). Палата сама может

потребовать такой отчет в любое время.

209 Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů // www.psp.сz.210 Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním // www.psp.сz.

122

Примером может служить отчет о петициях, полученных Палатой

депутатов во второй половине 2007 г.211. За полгода в Палату поступило 22

петиции, которые подписали почти 80 тысяч граждан. Самое большое число

петиционеров (свыше 32 тысяч человек) было обеспокоено размещением

американских радарных установок на территории Чешской Республики.

Обращения граждан, которые не являются петициями (jiná podání občanů),

также передаются соответствующим комитетам и комиссиям палат, либо иным

учреждениям и институтам, о принятых мерах уведомляются граждане.

4. Процедуры принятия решений в сфере обороны и безопасности

В последние годы данные процедуры приобретают все большее значение.

В связи с участием Чехии в Североатлантическом альянсе, в ее Конституцию

были включены развернутые положения по военному сотрудничеству,

характерные скорее для специальных законов либо международных договоров

(ст. 43). В регламентах палат этим вопросам посвящены несколько параграфов

(§ 109d Пд, § 131a – 131e, 132 Ст). Кроме того, регламент Палаты депутатов

регулирует порядок принятия законов, необходимых для проведения в жизнь

резолюций Совета Безопасности ООН по обеспечению международного мира и

безопасности (§ 100).

Особенностью указанных процедур является то, что в принятии решений

участвуют обе палаты Парламента. Причем в некоторых случаях Парламент

сам принимает принципиальные решения (например, о введении военного

положения), в других случаях – только дает свое согласие (например, на

отправку вооруженных сил за рубеж). По ряду вопросов Правительство

принимает решения самостоятельно (например, об участии в международных

военных учениях), но с обязательным и немедленным уведомлением палат

Парламента, так чтобы в случае несогласия Парламент мог отменить акты

Правительства, для чего достаточно постановления любой из палат,

одобренного абсолютным большинством голосов ее членов. Обращает на себя

211 Zpráva o peticích přijatých Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR, jejich obsahu a způsobu vyřízení za období od 1. 7. 2007 do 31. 12. 2007 // www.psp.сz.

123

внимание то, что регламенты предусматривают сокращенный, срочный порядок

рассмотрения подобных вопросов.

***

В итоге, можно утверждать, что закрепленные специальные процедуры

придают вполне реальный характер полномочиям Парламента Чехии. Так,

именно от партийного состава Парламента зависит состав формируемого

Правительства. Контрольные полномочия палат, подтвержденные

соответствующими процедурами, весьма существенны, особенно в сравнении с

российским Парламентом. Осуществление учредительных полномочий

Парламентом способствует тому, что Конституция отражает динамику

важнейших общественных отношений и является фактически действующим

правовым актом.

В парламентской практике используются, как правило, наиболее простые

варианты специальных процедур (повторное голосование как способ

преодоления вето верхней палаты, порядок выражения недоверия

Правительству). Но имеются и особенности в понимании традиционных форм,

например интерпелляций. Заимствование опыта развитых зарубежных стран

незначительно, отчетливо оно отразилось лишь в модели юридической

ответственности главы государства. Современные тенденции проявились в

связанном вопросе о доверии, в сокращенной процедуре принятия законов, в

процедурах внешнеполитического и военного сотрудничества.

Анализ всей совокупности специальных парламентских процедур

показал, что в чешском законодательстве закреплена достаточно

сбалансированная система взаимных отношений между высшими органами

государственной власти, в которой участвуют Палата депутатов, Сенат,

Правительство, Президент, Конституционный суд. Центральное место в этой

системе занимает Палата депутатов. Дополнительный вес ей придает то, что

каждый отдельный депутат наделяется важными правомочиями, такими как

право законодательной инициативы, в том числе по финансовым вопросам,

124

право внесения интерпелляций. Сенат располагает правом законодательной

инициативы, правом вето, правом выдвинуть обвинение против главы

государства. Правительство в значительной мере воздействует на

законодательную и иную деятельность палат. Президент Республики имеет

комплекс прав, которые характеризуют его как относительно самостоятельную

политическую фигуру, особенно когда его партия располагает парламентским

большинством и возглавляет Правительство.

Однако эта система не лишена недостатков. Критику вызывает

законодательная практика Парламента, в частности допускающая возможность

одним законом вносить изменения и дополнения в целый ряд других законов.

Соответствующие процедуры не застраховали страну от правительственных

кризисов последних лет. Безусловно, реализация полномочий Парламентом,

особенно незаконодательных, в значительной мере зависит от расклада

партийно-политических сил в палатах. Небольшая разница между количеством

мандатов у крупных партий придает компетенции Парламента более

действенный характер, не позволяет правящей коалиции скрывать недостатки в

управлении страной.

125

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе анализа конституционно-правового регулирования и практики

деятельности Парламента Чешской Республики была предпринята попытка

выявить общие закономерности становления и развития института парламента

в постсоциалистических странах Восточной Европы. Можно заметить, что на

Российскую Федерацию в равной мере распространяются указанные

закономерности. Наша страна также стремится преодолеть негативный опыт

социалистического правления и придать представительным органам

действенный характер. В этих целях она обращается к своему досоветскому

прошлому, что наиболее очевидно проявилось в возвращении к прежнему

наименованию Парламента (его нижней палаты). Кроме того, был заимствован

конституционный опыт развитых зарубежных государств (Франции, Германии,

США).

Что касается российской формы правления, то выбор в пользу смешанной

республики с сильной властью Президента был сделан неслучайно.

Парламентская форма правления при несложившейся партийной системе не

смогла бы обеспечить в должной мере масштабного реформирования

общественных отношений и стабильности государства. Однако стоит

надеяться, что со временем завершения основных реформ антипарламентская

направленность российской Конституции смягчится, как это происходит во

Франции, и Парламент будет оказывать большее влияние на процесс

формирования и ответственности Правительства. Возможно, это будет

126

достигнуто не путем внесения изменений в Конституцию (в отличие от Чехии,

Конституция РФ носит довольно жесткий характер), а через наработанную

парламентскую практику, через своеобразные конституционные соглашения в

рамках действующих норм права.

Показателен также переход Российской Федерации к полностью

пропорциональному порядку избрания депутатов Государственной Думы и

стремление через посредство избирательного и партийного законодательства

усилить влияние политических партий. С точки зрения опыта Чешской

Республики, можно допустить, что в условиях невысокого уровня доверия

населения к существующим партиям положительным будет использование

института преференций (предпочтений), с помощью которых избиратели

смогли бы определять не только политический, но и персональный состав

нижней палаты российского Парламента.

Двухпалатная структура Федерального Собрания не вызывает никаких

возражений: для федерации она является оптимальным вариантом. Как и в

Чешской Республике, несмотря на то, что при принятии законов верхняя палата

проявляет себя как слабая палата, благодаря несколько иному партийно-

политическому составу и ряду самостоятельных полномочий, она играет

важную роль в отношениях внутри Парламента и в отношениях между

высшими органами государственной власти. Дискуссии вызывает принятый

порядок формирования Совета Федерации, но можно согласиться с мнением о

том, что это временная мера, и в будущем Россия вернется к выборному

принципу комплектования верхней палаты212.

Парламентские процедуры имеют много общего у наших стран, однако в

России, как представляется, выбран менее последовательный способ

реализации принципа «постоянной сессии», чем в Чехии. Можно заметить, что

и чешский, и российский Парламент отличаются относительной

стабильностью: Государственная Дума ни разу не была распущена досрочно,

212 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Спарк, 2001. С. 480.

127

Палата депутатов испытала лишь один внеочередной роспуск. На случай

роспуска нижней палаты, быть может, стоит по примеру Чехии и в качестве

гарантии непрерывности законодательной деятельности, предоставить верхней

палате право принимать временные меры с силой закона (с обязательным

последующим их одобрением вновь избранной нижней палатой).

Из специальных парламентских процедур хотелось бы обратить внимание

на ограниченность форм реализации контрольных полномочий российского

Парламента: подчиненная роль Парламента при выражении вотума недоверия,

недостаточная урегулированность Конституцией и законами таких процедур,

как депутатские вопросы и запросы (интерпелляции), индивидуальная

политическая и юридическая ответственность членов Правительства перед

Парламентом. В частности, возможно согласиться с предложением включить в

Конституцию России полномочие Государственной Думы выражать недоверие

отдельным членам Правительства, а не только Правительству в целом (Н.А.

Богданова)213. А также ввести в российское законодательство норму об

обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий

палат во всех случаях, когда это сочтет необходимым соответствующий

комитет или комиссия214.

В заключение можно заметить, что в странах, в которых демократия

находится в процессе становления, даже малоэффективный, частично

работающий вхолостую парламент выполняет весьма полезную

балансирующую функцию не только в системе государственной власти, но и во

взаимоотношениях общественных сил, помогает налаживать тот механизм

коммуникаций между ними, который консолидирует нацию215. Безусловно,

новые тенденции и перспективы развития парламентов постсоциалистических

государств Центральной и Восточной Европы будут служить объектом

дальнейших научных исследований.

213 См.: В каких поправках нуждается Конституция? ("Круглый стол" ИЗиСП и редакции) // Журнал российского права, 1999, № 1. С. 48.

214 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С. 190.215 См.: Холодковский К. Парламент Первой Республики: положительный и отрицательный опыт // Из истории

европейского парламентаризма. Италия. М., 1997. С. 158.

128

Библиография

1. Zákon č. 37/1918 Sb., ze dne 13. listopadu 1918, o prozatímní ústavě.

2. Zákon č. 121/1920 Sb., ze dne 29. února 1920, kterým se uvozuje Ústavní listina

Československé republiky.

3. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky.

4. Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky.

5. Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci.

6. Ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní

Republiky.

7. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších

předpisů.

8. Ústavní zákon České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se

zánikem České a Slovenské Federativní Republiky.

9. Ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k

Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů.

10. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických

hnutích, ve znění pozdějších předpisů.

11. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

12. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění

pozdějších předpisů.

13. Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a

doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

129

14. Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senatu, ve znění pozdějších předpisů.

15. Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv.

16. Usnesení Federálního shromáždění č. 631/1992 Sb., k ústavnosti procesu zániku

České a Slovenské Federativní Republiky a vzniku nástupnických států.

17. Usnesení České národní rady č. 5/1993 Sb., k přijetí ústavního zákona České

národní rady o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské

Federativní Republiky.

18. Nález Ústavního soudu č. 127/1996 Sb.

19. Nález Ústavního soudu č. 161/1996 Sb.

20. Nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.

21. Nález Ústavního soudu č. 243/1999 Sb.

22. Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb.

23. Legislativní pravidla vlády, Usnesení vlády č. 188/1998, ve znění pozdějších

předpisů.

24. Baxa B. Parlament, jeho vývoj, složení a funkce. Díl I. Praha. 1924.

25. Barák J. Cesty zdokonalování legislativního procesu v oblasti výkonné moci

včetně jeho mimořádných podmínek // Právník, 2000, № 5.

26. Barák J. Některé problémy legislativního procesu z pohledu současných

legislativních pravidel vlády a možnosti jejich řešení // Právník, 2000, № 9.

27. Cvrček F. Legisvakance v české legislativní praxi // Právník, 2001, № 7.

28. Klíma K. Ústavní právo. Praha, 1997.

29. Kolář P., Pecháček Š., Syllová J. Parlament České republiky 1993-2001. Praha,

2002.

30. Kúhn Z. Je Parlament ČR vázán odůvodněním nálezů Ústavního soudu ČR? //

Právník, 2000, № 8.

31. Kysela J. Spory mezi komorami v dvoukomorových parlamentech a způsoby

jejich řešení // Právník, 2002, № 7.

32. Molek P., Šimíček V. Soudní přezkum voleb. Praha, 2006.

33. Novák F. Právně informatická podpora legislativy – strukturně analytický přístup

// Právník, 2001, № 11.

130

34. Novák F. Legislativa ČR v roce 2007 - kvantitativní přehled // Právník, 2009, №

2.

35. Novák F. Legislativa ČR v roce 2008 - kvantitativní přehled // Právník, 2009, №

9.

36. Pavlíček V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentař. 1. díl.

Ústavní systém. Praha, 1998.

37. Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České

republiky – část první. Praha, 2001.

38. Pavlíček V. a kol. Ústavní právo a státověda. 2. díl Ústavní právo České

republiky – část první. Praha, 2008.

39. Pítrová L. a kol. Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské

unii // Právník, 2002, № 10.

40. Schulz J., Marek K. K problematice tvorby právních předpisů // Právník, 1990,

№ 10.

41. Suda Z. Slovakia in Czech National Consciousness // Musil J. The End of

Czechoslovakia. Budapest. 1997.

42. Šín Z. Historie legislativních pravidel v našich zemích // Právník, 2002, № 12.

43. Šín Z. Tvorba práva a její regulace – zkušenosti a problémy // Právník, 2002, №

1.

44. Vaněček V. Česká Národní Rada, Sněm Českého lidu. Praha, 1970.

45. Ванечек В. История государства и права Чехословакии: пер. с чешского.

М., 1981.

46. История Чехословакии / Под ред. Г.Э. Санчука и П.Н. Третьякова. В 3 т.

М., 1956.

47. Лацо К. Конституция домюнхенской Чехословацкой республики. М., 1972.

48. Послевоенные конституции Запада: Германия. – Чехия. – Австрия. – Сербо-

Хорвато-Словения. – Румыния. Вып. II. / Дурденевский В.Н. – Л.: Госиздат,

1924.

49. Политические кризисы и конфликты 50 – 60-ых годов в Восточной Европе.

М., 1993.

131

50. Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе 1989 –

1990. М., 1991.

51. Фирсов Е.Ф. Эволюция парламентской системы в Чехословакии в 1920-е

годы. М.: МГУ, 1989.

Лазарева Марина Николаевна

Современный Парламент Чехии

Подписано в печать

Формат. Усл. печ. л.

Тираж. Заказ

132